再论我国市域绿地的管控

刘颂 刘蕾

1 引言

面对当前雾霾频发、水污染、大气污染等环境恶化现象以及我国快速城镇化过程中出现的土壤污染、水土流失、湿地退化、耕地减少、乡村景观风貌破坏、生态绿地被蚕食、生态格局破碎化等生态风险，人们再次意识到生态环境保护的重要性，同时也进一步认识到，改善城市生态环境——这一城市绿地的基本功能的发挥仅仅依靠市区范围内的绿地是非常有限的！市区外围绿地对于改善城市环境、形成合理的城市结构形态、满足城市居民现代生活的需求、促进城市的可持续发展等具有不可忽视的重要作用。但是“重建成区、轻市域”是当前城市绿地系统规划管理存在的主要问题[1-2]，虽然许多城市在区域/市域生态绿地规划方面进行了有益的尝试[3]，但仍存在控制内容不明晰，或规划内容缺乏可操作性等问题[4]。

因此，文章从分析市域绿地内涵及特点出发，通过探索区域绿地空间管控有效途径，实现区域生态保护的目标。“市域绿地管控”是为了确保市域绿地充分发挥其生态服务功能所采取的管理控制手段与途径，包括空间管控、相关部门管理体系及管理机制等。文章重点研究市域绿地空间管控，从空间角度出发分析市域绿地管控客体（管控什么）、管控措施内容（如何管控）、管控主体（谁来管控）。管控客体对象即为市域绿地；管控措施内容包括确保市域绿地的“量”与市域绿地“质”的提升，“量”的管控包括边界范围线、容量控制和指标控制，“质”的管控包括布局结构、建设项目及人为活动干扰控制、功能及其兼容的土地利用类型。管控主体为相关行政职能部门和公众。

2 市域绿地内涵及特点剖析

2.1 市域绿地的内涵

国家标准《城市规划基本术语标准》（GB/T50280－98）将“市域”界定为“城市行政管辖的全部地域”。包括城市行政管辖区域的所有城市和乡村，此是市域的广义的概念。但通常情况下，“市域”又被用作是与城市相区别的一个地域概念，指城市全部行政管辖范围内城市规划区以外的全部地域，这是狭义的市域范围。对应“市域绿地”，同样存在广义和狭义之分。广义的市域绿地应指城市行政管辖范围内的全部生态用地。而狭义的市域绿地是指城市行政管辖区域内，城市建成区范围以外的绿色开放空间。

文章采用狭义的市域绿地概念，原因有2点，一是当前的城市绿地系统规划重点是在城市建成区的空间层次上，经过多年的发展，其理论研究、规划编制和实施管理都已相对成熟；而城市建成区以外的市域范围之内的各类生态用地却因缺乏有针对性的规划而受到忽视。二是市域绿地与城市绿地共同构成城乡绿地，但二者却有本质不同。城市绿地（附属绿地除外）具有独立的用地类型，参与城市建设用地平衡；而市域绿地属于城市非建设用地，其内涵的复杂度远远超过城市绿地。

文章认为，市域绿地是在市域范围内非建设用地中对维护区域生态安全、保护自然人文特色和美化城乡环境景观具有重大意义的绿色基础设施。

2.2 市域绿地的特点

（1）功能复合性强

市域绿地具有多功能复合特点。其首要功能是保护重要的、稀缺的生态资源如自然保护区、水源保护区、基本农田保护区等；其次是限制城市无序蔓延扩张和改善城市生态环境质量，控制城市之间、大城市与卫星城之间、城镇密集区等建设用地的发展，保护乡村景观特色、改善农村和城市生态环境质量起到重要作用。此外市域绿地还可以提供远郊、乡村景观等游憩活动场所，让人感受独特的地貌、乡村农业景观，回归大自然。市域绿地中广袤的农业和林业等用地除能够提供观赏游憩功能外，还发挥重要的生产经济价值，直接为人类提供生活所需要的原材料和食品等生活必需品。

（2）土地权属复杂

我国的土地所有权形式有两种，即城镇土地为国家所有、农村土地为集体所有。《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”因此，市域绿地从用地权属上包含国家、集体2种所有制结构，存在着不同用地的所有权不同和同类用地不同所有权的现象，土地所有权及经营利用状况也极其复杂[5]。如林地从所有权上有国有、集体所有两种，在具体管理经营上存在国有林地、集体所有、私人承包、合作经营等多种经营形式。

表1 市域绿地分类

（3）土地利用类型多样

市域绿地是承载人类生活环境、生产方式和社会活动等多种功能交互作用的空间,在市域范围内，它不属于独立的用地类型，而是叠加于多种土地利用类型之上，如湿地、耕地、园地、林地、水源保护区等各类具有生态服务价值的土地。土地利用类型的多样性既是市域绿地区别于城市绿地的显著特点，也是研究市域绿地复杂性存在的难点。市域绿地不是单一地类的代名词，而是对发挥生态服务功能价值的多种地类的总称。

（4）建设管理机构众多

包含多种土地利用类型的市域绿地往往归属于不同的管理机构，其中涉及农业、规划、水利、环境和土地等多个行政主管部门，分别遵循农业法、城乡规划法、水法、环境保护法、土地管理法等多部法律、法规、技术标准和各部门相应的规划管理体系。相关职能部门管理对象侧重内容、管理体系、管理方式及遵循的法律规范各有不同，必然形成市域绿地管理极度复杂的局面。可见市域绿地管控内容与其实施主体的多样性决定了统一管控内容和各部门协同参与管理的必要性，否则规划的可操作性及其实际意义必将会大打折扣。

3 当前市域绿地空间管控的问题

3.1 对管控对象的细分缺乏依据

分类是实施精细化管理的前提，当前与市域绿地分类相关的国家标准有《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》[6]和《土地利用现状分类（GB/T21010-2007）》[7]，前者的分类是依据土地的使用功能，后者是依据土地的属性和特征，两者分类不同是因国家建设部门和土地管理部门的职能属性不同。虽然上述2项标准都涉及到市域绿地分类内容，但对其指导性和针对性不强。而行业标准《城市绿地分类标准（CJJ/T85-2002）》[8]虽存在G5分类，但其没有对此分类进一步的深化和细分，忽视了不同绿地生态服务价值的差异性，不具备操作性和控制性。

3.2 管控内容欠明晰，管控主体职责不明确

空间规划是对市域绿地空间管控的有效途径。虽然《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》将市域绿地系统规划作为重要内容，但对编制内容、编制深度和管控措施均无细则，不具备很好的指导性和可操作性。在实践方面，无锡、成都、深圳、杭州、厦门等城市对非建设用地控制做出尝试[3]，2003年广东省建设厅先后出台了《区域绿地规划导引》和《环城绿带规划指引》，把区域绿地和环城绿带规划纳入城镇体系规划和城市总体规划重要内容，对区域内不可建设用地从规划政策层面施以绿线管制，一时成为业界典范。但《区域绿地规划导引》为广东省区域绿地的规划建设提供了宏观性、框架性的指导[9]，操作细则还有待完善。

4 市域绿地空间管控对策

基于上述分析，笔者认为，市域绿地空间管控可从3方面考虑：基于生态服务功能的市域绿地分类管控，就是在厘清市域绿地概念内涵特征的基础上，解决管控对象细分的问题；基于生态敏感性评价的分级管控和基于各部门分工协同的分单元管控，后二者是解答要如何管控的问题。

4.1 基于生态服务功能的分类管控

4.1.1 以主导生态服务功能的分类

市域绿地细分是实施绿地分类管理的重要技术支撑。依据市域非建设用地的生态特点，其生态服务功能表现为提供生态保护屏障作用、控制城市蔓延及隔离污染改善环境质量、提供景观游憩及经济生产功能等。

通常同一种土地利用类型往往具有多种生态服务功能，如耕地、林地、园地既有经济生产功能，又具有游憩功能；但确定主导生态服务功能，有利于强化市域绿地对城市生态环境质量、居民休闲生活、城市景观和生物多样性保护的作用。文章按照主导生态服务功能将市域绿地分为四大类型，即生态保护型绿地、防护隔离型绿地、风景游憩型绿地和经济生产型绿地（表1）。

生态保护型绿地指对维护区域生态系统自身的健康、完整、可持续性具有重大作用或对人类提供完善的生态服务的绿地。包括自然保护区、水源保护区、重要生物栖息地、重要生态廊道、重要湖泊河流水体、重要山体、重要生态功能区以及对城市安全及生态环境保护起重大作用的市域绿地。

表2 市域绿地分级管控内容

1 市域绿地管控途径

防护隔离型绿地指包括环城绿带、组团隔离带等对城市结构优化起重大作用的市域绿地以及基础设施隔离带、防护林地、公害防护隔离带等防护型绿地。

风景游憩型绿地指为人们提供观赏、休闲、游憩、娱乐等主要功能的风景名胜区、国家公园、森林公园、湿地公园、地质公园、旅游度假区、农业观光园、郊野公园以及野生动物园等市域绿地。

经济生产型绿地指在城乡建设用地之外，包括基本农田保护区、经济林地和为城乡园林绿化建设供给苗木、花草、种子等的各种独立园地。

4.1.2 市域绿地分类管控

分类管控是从总体层面对市域绿地进行保护控制，管控内容可以包括：（1）明确其范围，同时考虑市域绿地边界与城市增长边界、开发控制边界及生态控制线之间的关系，进而落实各类型绿地保护范围线和规模。（2）注重其布局结构，应统筹考虑其完整性、连通性、避免斑块破碎化、割裂和退化，对于各类型绿地同样考虑其内部结构的完整性和外部与其他斑块的连通性，形成发挥生态服务功能最优化的生态网络。（3）明确主导功能目标，市域绿地发挥稳定的生态效能要具有与之对应的土地利用类型相兼容。市域绿地的主导生态服务功能依托于各种土地利用类型，应充分考虑各类型功能及用地的兼容性，使每种类型用地都能保障自身内部结构的稳定性及相邻地块间的补充促进性，并发挥其各自的生态服务功能。市域绿地外部相邻区域包括建设用地和其他类型非建设用地，应在统筹城乡发展以不影响市域绿地生态效能的前提下，科学合理的使用土地，确保区域生态安全格局的整体性和稳定性。

4.2 基于生态敏感性评价的分级管控

生态环境敏感性是指生态系统对人类活动干扰和自然环境变化的反映程度, 在同样的人类活动强度影响或外力作用下, 各生态系统出现区域生态环境问题(如沙漠化、盐渍化、水土流失和酸雨) 概率大小[9-10]。

然而对于市域绿地这个复杂生态系统，自然环境变化和人类活动干扰是2个重要影响因素。生态敏感性评价一般根据研究的需要，选择对区域生态影响较大的因子，包括自然影响因子和人类活动影响因子两大类。生态敏感性分析可以包括3个层面: （1）单因子生态敏感性分析，针对直接影响该生态环境问题发生和发展的生态因子如土壤、水体、地形、植被等进行分析。（2）多因子生态敏感性分析。由于单因子分析只反映了某一因子的作用程度，因此对于某个生态环境问题分析，需要对产生问题的相关重要影响单因子统筹分析。（3）生态敏感性综合分析。基于以上2个层面，综合考虑各类市域绿地可能产生的各种生态环境问题，并进行综合分析评价，判断生态绿地的敏感程度[11]。

分级控制是依据敏感程度等级对市域绿地进行实行差异化管理，并提出相应级别的控制要求（表2）。管控内容可以包括：（1）边界控制。划定市域绿地内部各类型绿地控制边界，明确非建设用地规模及总量。（2）容量控制。严格限定市域绿地开发建设容量上限，确保其在生态承载力允许范围内发挥综合效益最大化。（3）指标控制。各种类型的市域绿地都有其各自不同的指标衡量因子和标准，如森林覆盖率、林地建设量、农田保护率、水土流失率、水面率以及生物多样性测度指标等都是为更好的发挥生态服务功能而制定的管控标准。（4）活动干扰控制。对于不利于市域绿地生态服务功能的建设活动项目及设施建设，应严格控制。同时促进适宜市域绿地空间生态效能发挥的人类活动。

4.3 基于各部门分工协同的分单元管控

市域绿地的管理涉及多个部门的工作，为避免管理工作上出现“越位”，“错位”和“缺位”的现象，建议在分类分级管控的基础上，采用分单元管控方式，即按照分类中每一大类中各小类的土地利用类型、生态敏感性分级及其行政管理归属进行单元划定，形成与各管理部门（管控主体）对接的管理单元（图1）。由市政府协调，制定统一的保护目标和要求，明确各级政府、各部门对市域绿地的管理职责、内容和重点。

以保护区域生态环境、维护生态安全、构建区域绿色基础设施为共同目标，参与市域绿地管理的相关部门（包括规划、土地、发展改革、环保、林业、园林、水务、农业等）在各自职责范围内协同做好各项工作。如规划部门组织编制市域绿地系统规划，从空间层面管控并对建设项目实施规划管理；土地部门负责对土地进行监管；发展改革部门负责项目投资管理；环保部门负责环境影响评价、环境监测；林业、园林部门负责林地、自然保护区等的保护与管理，组织实施绿化建设；水务、农业等部门负责水源、农田等的监督和管理。政府积极推进公众参与，鼓励市域绿地产权属于集体所有权人和普通公民参与市域绿地保护，配合各管理部门并对危害生态保护的建设项目及行为活动进行举报。

5 结语

市域绿地是维护区域生态安全，保护城市生态环境的重要绿色基础设施，市域绿地系统规划虽然作为城市绿地系统规划的重要内容，但在我国目前的管理体制下，由于编制主体和管理主体在管理理念、依据、目标等方面存在矛盾或差异，使得区域绿地系统规划难以落实。为提高规划的可操作性，本文提出以保护城市生态安全为共同目标，在市政府的统一协调下通过三管齐下落实管控途径（图1），即根据主导生态服务功能识别四大类型绿地，并确立各类绿地的保护目标，继而通过生态敏感性分析确定市域绿地保护的级别和管控内容，最后根据各类用地管理的权属明确管理主体和管制单元边界，明确各级政府、各部门对市域绿地的管理职责、内容和重点。

[1]徐波.城市绿地系统规划中市域问题的探讨[J].中国园林.2005,(3):65-68.

[2]刘颂.转型期城市绿地系统规划面临的问题及对策[J].城市规划学刊.2007,(4):79-82.

[3]刘颂,肖宇.中国区域绿地规划的原旨与实践[J].中国城市林业,2013,(6):32-35.

[4]杨玲,王忠杰,吴岩,周曦.快速城镇化背景下的城市绿地系统规划编研思路探索[J].风景园林.2013,(2):120-124.

[5]殷柏慧. 城乡一体化视野下的市域绿地系统规划[J].中国园林. 2013,(11):76-79.

[6]中华人民共和国住房和城乡建设部,中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局.城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）[S].2012.

[7]中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局,中国国家标准化管理委员会.土地利用现状分类（GB/T21010-2007）[S]. 2007.

[8]中国人民共和国建设部. 城市绿地分类标准（CJJ/T85-2002）[S].2002.

[9]宋劲松,罗小虹.从“区域绿地”到“政策分区”——广东城乡区域空间管治思想的嬗变[J].城市规划.2006,(11):52-57.

[10]杨志峰,徐俏,何孟常.城市生态敏感性分析[J].中国环境科学,2002,(4):73-77.

[11]安超,沈清基.基于空间利用生态绩效的绿色基础设施网络构建方法[J].风景园林.2013,(2):22-31.