云南省保山市隆阳区生态公益林管护问题与措施

刘以智 (云南省保山市隆阳区林业局林权管理服务中心，云南保山 678000)

对生态公益林进行有效管护是实现森林生态效益补偿最终目标的前提和基础，如果生态公益林得不到有效管护或遭到破坏，将对生态环境建设和保护造成重大影响，森林生态效益补偿也就失去了意义。因此，公益林管护既是森林生态效益补偿政策的重要内容和主要任务之一，也是关乎构建生态安全屏障、促进生态文明建设、改善民生的重要问题［1－3］。由于公益林分布差异、权属构成和管护难易程度等的不同，在实际管护工作中面临的情况与困难也不一样。所以，有必要对公益林管护问题展开探索，针对实际情况提出相应的管护措施与对策，才能确保工作目标的实现。笔者在对云南省保山市隆阳区部分公益林管护责任单位进行调研的基础上，对公益林管护的问题提出了解决措施。

1 公益林管护的基本情况

1．1 公益林区划和补偿情况 隆阳区共区划各类公益林98 772．7 hm2，其中国家级公益林 72 726．7 hm2，省级公益林22 706．6 hm2，市级公益林1 000．0 hm2，区级公益林 2 339．4 hm2。全区公益林与商品林比率为32．7%∶67．3%。已实施生态效益补偿的公益林面积95 433．3 hm2，其中国家级公益林 72 726．7 hm2，省级公益林 22 706．6 hm2。

1．2 管护模式 为切实加强公益林资源的管护，隆阳区围绕管护形式、管护人员的聘用管理等进行了许多有益的探索，建立了多种具有特色的、与国家补偿政策不断完善相适应的管护体系和管护模式，归纳起来主要有以下几种。

1．2．1 国有林单位职工和护林员共同管护。隆阳区国有林面积57 726．7 hm2，其中公益林补偿面积 50 946．7 hm2。国有林中的公益林全部依托自然保护区、国有林场等国有单位建立站点、营林区，依靠单位职工及聘请护林员进行经营管护。目前，有2个林场。1个保护区、3个水库、1个公园和1个农场共8个国有单位。有在岗职工215名，单位职工在绩效工资的激励下，在制度的约束下，护林积极性得到了较大发挥。聘请241名护林员，年龄在40岁以下的有7人，40～50岁的有142人，50～60岁的有87人，60岁以上的有5人;小学文化有75人，初中及以上文化有136人;年平均工资12 648元，是补偿前的近3倍，加上制度的约束，其积极性得到较大提升，私采滥砍等破坏行为得到了有效控制，管护效果提升明显。

1．2．2 集体林聘请护林员专业管护。隆阳区集体林面积165 700．0 hm2，其中公益林补偿面积 31 434．8 hm2。集体林中的公益林全部由村委会和村民小组聘请护林员专业管护。目前，全区17个乡(镇、街道)189个村委会，614个村民小组，共聘请446名护林员进行经营管护。护林员年平均工资5 400元;年龄在40～50岁的有44名，50～60岁的有321名，60岁以上的有81名;小学文化有369名，初中及以上文化有77名。实施公益林，解决了村组集体管护资金短缺，靠卖树、村统筹、村提留等方式来筹措管护资金的问题，减轻了集体的资金压力，消除了护林员不能按时领到报酬的消极影响，坚定了护林员管护的信心，极大地调动了护林积极性，管护效果较好。

1．2．3 个体林林农个人自行管护。隆阳区个体林面积78 993．3 hm2，其中公益林补偿面积13 051．9 hm2。个体林中的9 897．3 hm2公益林由村组聘请护林员进行经营管护，3 154．6 hm2由农户自行管护。自行管护的公益林，主要靠林农自己管护和邻里相互看护，年终验收合格后，农户能按时、全额领到补偿资金，比起等树慢慢长大再出售赚钱，这种方式补偿资金虽然少点，但资金回收快。因此，公益林的实施给林农带来了实惠，增加了林农外出务工提高收入的机会，减轻了林农对林木经济的依赖，极大地调动了管护的积极性，管护效果喜人。

1．3 管护的主要成效

1．3．1 生态状况得到改善。通过对公益林的有效管护，森林资源得到了有效保护，公益林区的生态环境明显改善，水土流失等自然灾害得到有效控制，特别是一些大江、大河(如怒江、澜沧江)的沿岸沿边、自然保护区周边、主要交通干线(如320国道)、水源保护区(北庙水库、大小海水库)等重要生态区域以及一些坡度较陡、土层瘠薄、岩石裸露等重点、难点地区的生态环境得到了较大改善。

1．3．2 对公益林的管护能力得到较大提升。通过实施森林生态效益补偿，对公益林的管护力量得到加强、管护能力得到较大提升。尤其是集体林区，从村提留、村统筹落实管护经费向公共财政补助专项管护经费转变;从兼职管护、附带管护向专人管护、专业队伍为主管护转变;从季节性、一般性管护向常年性的责任区管护转变，全区公益林管护初步走出了一条与当前农村统分结合经营体制相适应的路子。

1．3．3 基础设施建设得到加强。随着实施公益林生态效益补偿，公益林基础设施建设得到了加强。近年，隆阳区建盖护林房31间，维修7间;建设护林宣传碑(牌)19块;修筑防火通道34 km。改善公益林区护林员住所，使护林员吃住在山，提高了护林积极性和管护效果;通过护林宣传碑(牌)建设，极大地发挥了对群众的公益林宣传、公益林提醒和公益林警示作用;通过林区防火通道的修筑和维护，使公益林区防火应急能力和巡护扑救能力得到明显加强。

1．3．4 建立健全了较为完备的管理体系和管理制度。随着国家和云南省森林生态效益补偿的实施，隆阳区逐步建立和完善了林业分类经营和公益林管理机构;各级林业、财政部门实行双线责任管理，并依据国家和云南省制定的各项管理办法和相关规定，结合实际情况，制定出了相应的管理制度，层层签订公益林生态效益补偿目标管理责任制，切实加强了监督检查、工作考核和绩效考评，为加强公益林的管护和开展生态效益补偿建立了较为完备的管理体系和管理制度，有力地促进了公益林建设管理工作顺利开展。

1．3．5 初步形成促进林农增收的长效机制。2009～2014年的6年来，中央及省级财政共对隆阳区下发公益林森林生态效益补偿资金6 114．95万元，使10．641万林农享受到了惠农政策，并有687名群众直接参与公益林管护而得到劳务费收入。实施公益林生态效益补偿，形成了促进林农增收的长效机制，对加快林业生态建设、保障林业持续、协调、健康发展，提供了强有力的支持。

2 公益林管护中存在的主要问题

2．1 管护不到位和管护水平偏低 隆阳区公益林共区划642个林班，3 751个小班，涉及106 410个农户。其中，国有林相对集中，管护比较到位，管护水平也较高;集体林和个体林则分散，最小小班面积仅1．1 hm2，管护到位程度和管护水平就有些欠缺。在集体林管护中，乡镇林业部门和村组集体人员有限，工作繁杂，监督检查难以完全到位，出现了护林员不在岗、未能认真履职，甚至部分护林员离岗在附近打短工的现象，造成管护不到位;多数集体林沿用区划前的老护林员，其年龄偏大，文化程度普遍偏低，446名护林员中50岁以上的有402名，小学文化的369名。受《中华人民共和国村民委员会组织法》限制，护林员报酬增加困难，存在林农争利的问题;受报酬限制，护林员更新难度大，致使管护水平整体比较低。个体林也是如此，年富力强的人外出务工，在家的都是老人、妇女和孩子，无论管护到位程度，还是管护水平都较低。

2．2 管护报酬普遍偏低 隆阳区公益林护林员报酬中国有林护林员稍高，高的1 270元/月，低的700元/月，月平均工资1 054元，年平均工资12 648元。集体林护林员则较低，高的650元/月，低的不足100元/月，月平均450元/月，年平均工资5 400元。隆阳区2013年农村居民年人均总收入9 197元［4］，最低工资标准1 270元/月，相比之下，国有林护林员收入稍高于农村居民人均总收入，低于最低工资标准17%;集体林护林员收入仅是农村居民人均总收入的58．8%，是最低工资标准的35．4%，远远低于全区平均水平。由此可见，公益林管护报酬普遍偏低。

2．3 用工与国家的社会保障政策存在矛盾 目前，除林权所有者自己管护其所有的公益林外，无论国有林还是集体林，无论承包管护还是专业管护，都需要聘请护林员来参与管护。据统计，全区从事公益林管护的护林员有687人，其中还有年龄达67岁，聘用时间达17年的护林员。随着《劳动合同法》出台和社保政策不断完善、管护难度加大和要求提高，聘用护林员与社保政策面临的矛盾主要表现在3个方面:①工作中的人身意外和工伤;②参与护林时间长的要签订无固定期限合同和购买养老、医疗、工伤、失业、生育等五大社会保险;③护林员是否执行当地最低工资标准和退休养老政策。

2．4 管护难度大，积极性难发挥 2013年，国有公益林补偿75元/hm2，集体和个体公益林补偿150元/hm2;2014年，国有林补偿不变，集体和个体公益林补偿225元/hm2，然而在具体管护中依然存在管护难度大，积极性难发挥等问题，主要原因如下:①生态补偿与公益林创造的生态价值极不相称，未能真正体现对公益林权利人因保护公益林经济利益受到损失的补偿，同时公益林与商品林收入反差继续拉大，影响了林农持续加强公益林保护和建设的积极性，甚至出现一些地方的群众不愿划公益林。例如北庙水库的汇水区，由于林分好，能给当地群众带来较好的经济利益，群众不愿将其划为公益林;对于已区划的公益林 ，发现有南红玛瑙、黄金和铅锌等矿藏的则要求调整。②国有公益林管护举步维艰。近年来，物价和人工工资都在快速上涨，而国有公益林的管护补助却一直没能增加，无法给聘请的护林员购买“五险一金”，与《劳动法》的规定不符，甚至违法用工;8个国有单位中，购买工伤险仅有3个，购买意外险的仅有2个，购买养老险的仅有1个，没购买的有2个，而且都只买了1种险;集体林中，95%以上的都没买保险，只有城市面山的重点防火区(兰城、永昌)购买了意外险;③集体公益林中大部分林地使用权以均股均利形式划分给林农，各林农所占面积不大，得益不高，且林农对生态公益林的认识和管护水平不一，有的林农缺乏整体观念和全局意识，认为管护公益林得益不多，损失也不算大，因此参与公益林建设的热情不高，管护措施不能完全落到实处。④没有分到户，仍然由村(组)集体经营的集体公益林面积都比较小，管护成本高，一些地方即使将所有的补偿费全部用于管护，都不能满足需要。这一问题在国有林的明子山水库、北庙水库、国营林场等，集体林的河图镇田坝村委会红岩小组比较明显。

3 公益林管护的措施与方法

3．1 建立统一管护体系，尽力推进公益林管护转型升级 ①立足区情林情，以乡村行政区划和国有林业单位组织结构为基础，建立统一的管护体系;优化责任区，合理布局护林员岗位，统一管护权责和劳务报酬标准，形成公益林管护“一张网”，筑牢护林防火墙;②从隆阳区大多数地方林业经营管理水平低的实际出发，修改完善补偿资金管理办法，调整按比例列支、公益林管护与经济补偿相捆绑的方式，实行管护补助与经济补偿相分离的政策，以区为单位集中使用管护费，增强公益林管护经费保障力度;③因地制宜，结合实际，选择合理的管护模式。在林农家庭经营比较粗放、农村出现“空壳村”“老小村”的情况下，可以看出专业管护、集中统一管护更能顺应市场经济发展要求。但具体采取哪一种管护模式，还要根据当地公益林状况和林农对山林的依赖程度等因素，因地制宜，合理确定。④在市场经济条件下，公益林的管护也应该是开放、合作的形式。为解决林地分散和条块分割造成公益林管护成本高、林业部门承担过多的管护责任以及国有林业单位用工等诸多问题，积极深入探索引入招标、托管、承包等多种管护方式，逐步建立起与市场经济体制相适应的公益林管护体系。总之，合理的管护形式要以加强公益林保护和提高生态效益为目标，才有利于促进公益林管护的转型升级，更大程度地发挥公益林的生态效益。

3．2 明确责任，合力推进公益林管护工作 ①进一步建立健全地方政府保护森林，发展林业的责任制，使政府主要领导真正承担起公益林保护管理第一责任人的职责，尤其是县级以下要重点研究和发挥乡、村和组的作用，让他们在管理农村事务，落实惠农政策，组织林业生产和实施公益林管护中尽到职责，不缺位;②林业部门应依法依规履行好公益林保护管理的职能职责，承担起辖区内公益林资源保护管理的主要责任。在公益林管理上，认真贯彻《国家级公益林管理办法》、《云南省地方公益林管理办法》等规定，按照管理要求，统筹谋划，分类指导，分级负责，抓好各项措施落实，真正把公益林管起来，管出实效。③采取相应措施，充分调动村、组和林农个人在公益林管护中的积极性，更大程度发挥责任单位、责任主体的作用。农村集体林权制度改革后，集体和个人公益林保护管理主体理应是村委会、村民小组和林农自己;现有的公益林管护工作中，由于补偿费低、分布较散，村组干部的收入低、人员少而变动频繁，且没有直接的利益关系等原因，一些地方村组干部对公益林管护没有任何兴趣和热情，管护责任单位的职责没有落到实处，管护责任缺位。在目前主客观条件下，除实施管补分离，加大外部管护力度外，还应采取相应措施，发挥乡(镇)政府、村委会、村民小组和林农在公益林管护中的作用。④充分利用森林公安、林政稽查的执法功能，加大执法力度，严厉打击在公益林管护中出现的违法犯罪行为，切实彰显其在生态公益林建设中的保驾护航作用，有力促进公益林建设的健康快速发展。总之，只有各级各部门，各司其职、共同参与，协同作战，公益林才会得到更好的保护。

3．3 正视矛盾，着力抓好护林员队伍建设 ①明确护林员的定位与职责。护林员的主要职责是巡护森林，制止破坏森林资源的行为。对造成森林资源破坏的，护林员有权报请当地有关部门处理。从中不难看出，护林员是森林管护最基层的力量，是协助做好森林资源管理，承担一定责任和义务，获取一定报酬的人员。他们不属于国家正式管理人员和林业执法人员，是林业工作的协管员，不能承担公益林管护的无限责任。②明确聘用主体和用工性质。现行林业经营管理体制下，基于不同权属而形成的护林员聘用主体和用工性质应该是不相同的，不能笼统地把护林员简单归结为林业部门用工。就国有公益林保护管理来讲，国家和地方政府赋予国有林业单位法定职责，在其自身管护力量不足情况下聘请护林员参与，其聘用护林员的主体是国有林单位，其用工性质为劳务聘用关系，理应受《劳动法》和国家社保政策的规范和调整;就集体公益林来讲，公益林保护管理的主体是村委会、村民小组和林农个人，林业主管部门负有组织、监督和管理职责，其聘用护林员的主体应该是村委会、村民小组，其用工性质是农村集体经济组织内的劳务关系，与全体村民一起享受同等的国家社保政策。③提升护林员管护能力和水平，引入使用季节性护林员。在建立统一管护体系，优化护林员岗位设置，合理确定和逐步提高报酬，解决护林员后顾之忧的前提下，把年富力强、文化程度高的人员聘用到护林队伍中来，加快护林员更新速度;林业部门指导做好护林员聘用、管理和业务技术培训，不断提高护林员的管护水平和管护能力。同时，结合公益林管护的实际需要和经费承受能力，控制常年性护林员数量，适时增加季节性护林员，提升护林员管护效率和效果。总之，只有正视矛盾，抓好护林员队伍建设，提升护林员管护能力、水平和效率，才能筑牢生态公益林管护的第一道屏障，使生态公益林建设走出坚实的一步，为实现森林生态效益补偿最终目标奠定坚实的基础。

［1］蒋爱军，饶日光，闫宏伟，等．国家级公益林管理现状与对策［J］．林业资源管理，2012(2):1－4．

［2］王静波，孙立明．生态公益林管护的问题以及对策分析［J］．绿色科技，2011(7):58－59．

［3］苏玉梅．永安生态公益林管理现状与对策分析［J］．内蒙古林业调查设计，2009(5):9 －11．

［4］隆阳区人民政府办公室，隆阳区统计局．隆阳区国民经济社会发展统计年鉴［M］．隆阳区统计局，2013:167．