盐湖资源资产化管理研究

杨姣姣，王建萍，2* ，邓婷文，李冬梅，张新新（．云南大学资源环境与地球科学学院，云南昆明 65009;2．中科院青海盐湖研究所，青海西宁 80008;．楚雄师范学院地理科学与旅游管理学院，云南楚雄 675000）

盐湖资源是我国自然资源的重要组成部分，盐湖中富含的钾、镁、锂、硼等在高效农业、信息、新能源、有色金属材料、环保等产业已经有广泛的应用。然而长期以来，由于我国盐湖开发缺乏系统性的整体规划且技术投入严重不足，导致盐湖矿产资源开发比较粗放，产品结构单一，资源开采回收率低，造成大量的资源浪费。因此，在国民经济快速发展对资源高效利用提出更高要求的今天，有必要引入科学管理的概念，这对真正实现资源的综合高效利用具有重要意义。盐湖资源的资产化管理就是其中重要的尝试之一。

所谓资源资产化管理是指遵循资源的自然属性和客观规律，将资源视为资产进行货币化，在市场经济条件下实现资源的保值和增值，对资源实行有偿开发利用和有偿使用制度，将收益再投入到资源开发中去，形成以资源养资源的良性循环，为实现资源产业可持续发展及资源的综合高效利用创造条件［1－2］。把盐湖资源纳入资产的范畴来进行资产化的资源配置和管理，可以按照资本资产化运营的方式，在市场机制的激励下，推动盐湖企业积极研发新技术，实现盐湖产品的精加工，改变以往只集中开发原料产品和初级产品的局面，逐步形成盐湖产业的循环产业链和高度的产业集群，对盐湖资源有效、全面、综合开发利用具有重要意义。

柴达木盆地是我国盐湖分布最密集、资源最集中、面积最大、开发最早、工业规模最大、开发基础条件最完善的地区，其资源开发与综合利用对提升我国盐湖资源整体开发水平具有重大借鉴意义。笔者选取柴达木盆地盐湖作为研究对象，分析柴达木盆地盐湖资源管理的现状和存在的问题，探讨了盐湖资源资产化管理对柴达木盆地盐湖资源产业可持续发展的作用，这对未来在我国盐湖资源系统乃至其他资源产业逐步推广资产化管理理念和做法可以起到积极的借鉴和试点作用。

1 资产化管理的研究现状

由于国内外经济体制的差异，与国外已经形成的较为成熟的自然资源资产化管理体系相比，国内学者对资源资产化管理方面的研究还主要集中在对资产化管理的定义、意义、价值评估、产权及保障机制等方面。在定义方面，于晓川等［3］、鹿爱莉等［4］分别就水资源和矿产资源的资产化管理，给出了一个相对比较全面的定义:“自然资源的资产化管理就是遵循资源的特性和自然规律，从资源的开发利用到再生产，将资源作为资产，以产权约束为基础，按照经济规律进行投入产出管理”。刘国仁［5］、连民杰等［6］则指出矿产资源资产化管理就是将资源作为资产，以产权管理为核心，以有偿使用为手段，在市场经济条件下独立经营运作，促进可持续发展。

在意义方面，敖荣军等［7］认为资产化管理可以实现市场配置效率、确保所有者权益、畅通资金流入渠道、利于资源保护;徐兴涛［8］认为资产化管理可以使矿产资源的国家所有权真正得以实现、减少矿产资源浪费、制止矿产资源的争抢、解决因资源差异引起的矿山企业间不平等竞争等。

在价值评估方面，王广成等［9］认为根据资源资产的特点，资源资产的评估方法采用现值方法进行估算较为合适。白云飞［10］进一步指出资源的价值等于资源的净收益，即资源稀缺性租金与级差租金之和。但资源的特点决定了其价值量的计算不能采取租金“资本”化的方法。资源价值的多少不仅与该资源的质量有关，而且还与该资源的总量有关，因此，资源价值量的计算必须以各年消耗的资源数量为基础。

在资产化管理中，产权管理是个关键问题，实行资产化管理的基本要求是产权明晰。学者们普遍认为现存产权问题中的政企不分，权、责、利主体模糊，造成了产权上的模棱两可，严重阻碍资源的资产化管理［11］。有鉴于此，何琼峰［12］提出了构建三级矿权、健全两级市场，优化一级控管的“321”模式。高志敏等［13］提出要确保国家所有权，保证企业产权，全面推行有偿取得矿业权的“单轨制”。

还有一些学者涉及了资产化管理的保障机制问题，基本的共识是，国家应从产业政策、国家的发展战略等方面给予引导和实行严格的监督管理［14］。刘国仁［5］认为矿产资源资产化管理应树立矿产资源资产意识，逐步实现由资源实物量形态管理向价值量形态管理转变，并建立管理、监督和营运体系，依法加强管理。

总体而言，学者们普遍认为在我国现行矿产资源管理体制中还存在以下几大弊端:产权不明晰，所有权主体缺位;产权转让市场不完善及法制不健全;缺乏统一合理的资产价格体系;现行的矿产资源税费制度不合理;监管体制落后。虽然市场经济对资源资产化管理已提出迫切需求，但上述问题的存在导致我国的资源资产化管理一直还处于相对滞后的阶段。由于我国的矿产资源资产化管理本身尚处于初级阶段，加上对盐湖资源系统的特殊属性认识上的不足，目前国内在盐湖资源的资产化管理上还属于空白状态。

2 盐湖资源资产化管理的可行性

资源的资产化管理是改革现存不合理资源管理体制的重要的尝试之一。经济学中的“资产”是指能够用于经营，能以货币计量，能够给所有者带来收益的有形或无形的财产，其特征是有效性和稀缺性［15－16］。根据姜文来［17］的观点，自然资源转化为资源资产必须同时满足三个条件:①具有稀缺性，②能产生效益，③具有明确的所有权。由于盐湖资源具有使用价值，能够产生一定的经济效益，且它也是稀缺的，所以盐湖资源可以视为一种资产。因此，在市场经济条件下树立可持续发展观，把盐湖资源看作是国有资产的重要组成部分，按资产化管理的手段和策略并对其进行科学管理，是促进盐湖资源的合理配置和推动盐湖资源产业与市场经济相适应的重要手段。

3 推动盐湖资源资产化管理要解决的几个问题

3．1 资源的价值评估 资源资产价值评估的理论基础是马克思的地租理论和现代会计计价理论。准确评估矿产资源的价值是矿产资源资产化管理的第一步［14］。我国历史原因形成的矿业权市场上的“双轨制”，使得现存市场上矿业权的价格普遍偏低。从国内外的研究情况来看，收益现值法是比较有共识的一种矿产资源的价值评估方法。收益现值法是指通过估算被评估资产的未来预期收益并折算成现值，借以确定被评估资产价值的一种资产评估方法。随着矿产资源资产化概念的引入，收益现值法在矿产资源的价值评估上也得到大多数学者的认同。盐湖资源属于不可再生的液体矿产资源，与其他矿产资源一样都具有稀缺性、有用性和不可再生性，因此可以有选择的借鉴收益现值法在其他矿产资源中的应用。

3．2 资源税与资源补偿费 资源税是以各种应税自然资源为征税对象、为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税收［18］。开征资源税有助于调节收入分配、增加财政收入、节约使用资源及促进自然资源的合理开发和利用。

而资源补偿费是指国家作为矿产资源所有者，依法向开采矿产资源的单位和个人收取的费用，属于政府非税收入，全额纳入财政预算管理。其目的是维护国家对矿产资源的财产权益，并促进矿产资源的勘探、合理开发和保护。

我国现行盐湖资源税体制的弊端见下。

3．2．1 征税范围小，税收门槛低。从目前资源税征收的税种来看，柴达木盆地50余种矿产资源中，光卤石（天然卤水）资源税占据了绝对比重，也仅是对钾肥生产经营企业生产的钾肥产品以卤水折算后为计税依据征收资源税。而天然卤水经提取钾、钠、镁、锂等矿物后的卤水在现行的资源税法规和政策性文件中并没有征税依据［19］。在较低的税负门槛和利益驱使下，导致一些私营小型企业也参与到盐湖资源的开采中，受技术水平和资金的限制，它们对资源的开采往往停留在初级水平，造成资源利用效率低。

3．2．2 征税方式不合理。一直以来，我国征收资源税是以产量或销售量为征税对象，采用从量计征的方式，造成资源税无法反映市场供求及价格变动情况，不能随资源产品价格和资源企业收益的变动而变化。此外，现行资源税没有涉及储量部分，造成了资源的积压、浪费和过度开采，具体体现在“采富弃贫”、“采易弃难”等低回采率的掠夺式采矿方式。

3．2．3 低税负导致环境污染严重。由于资源税较低，政府收取的资源税还不足以弥补矿产企业造成的环境污染和破坏，所以大都无力投入资金用于环境治理，造成环境污染的恶性循环。加之大部分企业以追求利益最大化为目标，对环境保护投入的资金基本为零，让生产过程中产生的“三废”任意排放。部分矿产企业对土地、水资源的破坏和环境的污染，几年甚至几十年都无法恢复。目前，在粗放型经济增长模式下，我国正面临全社会在短期利益驱使下对盐湖资源的掠夺性和破坏性开采，造成了极大的资源浪费和环境污染。

3．3 盐湖资源的产权问题 产权界定是指国家依法划分财产所有权、经营权和矿业权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为［20］。产权明晰是矿产资源实行资产化管理的基本要求。

柴达木盐湖资源现存产权问题的弊端有产权多元分割和产权分配不切合发展要求两类。由于其特殊的沉积成因，盐湖面积往往较大，动辄几千平方公里，因此存在两家甚至多家分享一个盐湖的矿权的现象，而构成盐湖生态系统的各个部分其实是存在动态水文地质联系的，非常难以完全分开，盐湖某一局部的开采往往会导致其他部位的变化，这在实际的管理中对矿体边界的划分带来很大的困难。一湖多企现象产生的原因，很大程度应归结为产权界定不充分、产权分配不合理的盐湖资源管理体制，因而，加强以产权为核心的盐湖资源产权问题的研究很有必要。

此外，采矿许可证还有时间的限制。虽然有效期满原企业有优先权，但市场和资金的原因使得使用权未来仍然存在变数，从而导致一些企业“有水快流，强力开发”，片面扩大生产规模，以致于超过深度开采或越界开采，导致盐湖资源被过度开发利用或破坏。如何实现盐湖资源的综合开发利用，需要根据各盐湖的资源禀赋条件，统筹规划并分步实施，完全依靠企业自主开采无法实现合理综合开发利用，也不利于进行循环经济产业链的延伸与产业链间的耦合。

4 实现盐湖资源资产化管理的建议与对策

虽然长期以来，受不利区位和落后开发阶段的影响，盐湖资源资产化管理的脚步滞后。但随着市场经济的不断成熟，盐湖资源的资产化管理已势在必行。可以从以下几个方面推进。

4．1 盐湖资源价值的科学评估 虽然收益现值法是资源价值评估中可信度较高的方法，但是盐湖资源本身的许多特征与传统的矿产资源存在差异，如可采储量的计算要充分考虑其固液动态转换的特征，因此简单的照搬其它矿产资源的评估模型是不科学的。对于盐湖资源的价值评估，应在充分理解收益现值法的基础上，结合盐湖资源的自身属性，建立一种专门适用于盐湖资源的价值评估模型，注意在评估过程中正确选取评估参数。

4．1．1 正确处理资产、收益与价值的对应关系。对于盐湖资源的价值评估应正确处理资产、收益与价值的对应关系，对于不同的资产，有不同的收益标准，因此应分别对其价值进行评估，得出正确的收益现值和非经营性净资产价值。在盐湖资源价值评估中，对于生产盐湖资源产品及生产设备等的经营性资产，以及用于盐湖企业自用的盐湖资源和盐湖企业职工的各项生活服务设施等的非经营性资产，应当选取不同的收益现值法模型来进行评估，得出与其对应的收益现值和非经营性资产价值。

4．1．2 正确处理折现率。收益现值法的关键之一是将收益折为现值，折现率的计算结果对最终的计算结果会产生直接的影响，因此在确定盐湖资源价值评估时，对于折现率的选取应当选择与盐湖资源相适应的折现率分类口径。对于盐湖资源所有者来说，其要明确的是资源的价值量，一般选取税前口径;但对于投资者来说，其更关注投资盐湖资源所带来的价值回报，一般选择税后口径。在对盐湖资源进行价值评估时应当根据其具体情况，选择最适合的分类口径正确处理折现率。

4．1．3 正确选取评估参数。在收益现值法实际评估中，对已采资源的评估参数，如成本、采出量、采出率等往往根据现有生产状态开采经营数据进行推算。成本等参数受管理水平等非资源条件性因素影响很大，因此，简单套用已有参数计算盐湖资源价值，必然会出现开采同样条件的资源，管理水平愈高，成本愈低，需交纳的资源费愈多这一不正常现象。非资源条件性因素较好而带来的较高收益部分全部归入盐湖资源价格，这是不合理的［21］。评估参数应采用某一区域中中上管理水平下的由资源条件决定的数学期望值，不应采用特定的值。

4．1．4 正确计算盐湖资源的储量。盐湖资源的存在形态与其他矿产资源不同，盐湖资源的主要存在形态有液态、固态以及固液混杂的特征。而资源的储量级别对于其价值的评估影响也较大，主要表现在以下三个方面:①对地勘费的影响;②由于储量级别所对应的地质研究程度及储量可靠性不同，致使开拓开采方案选取不同及相应评估参数取值误差;③储量误差本身对评估价值的影响。解决盐湖资源储量对其价值评估影响的关键在于正确计算盐湖资源的可采储量，需要通过建立长观网，构建水文动力模型，探讨不同开采方式下的固液转化规律，从而提高盐湖资源价值评估量的准确性。

4．2 对盐湖资源资源税的建议 针对现行资源税体制的问题与弊端，在当前国内资源税改革的背景下，借鉴国外资源税征收方式及改革的经验，笔者建议将盐湖资源的资源税与盐湖资源的补偿费进行合并，并针对盐湖资源的从价与从量征收相结合、盐湖资源开采与生产对环境及生态的影响程度以及盐湖资源的储量、开采量和销售量等方面提出以下一些建议。

4．2．1 合并资源税和资源补偿费。盐湖资源补偿费与盐湖资源税的征收实质是相同的，两者都体现了国家对资源的所有权益，其目的都在于保护和促进资源的合理开发和利用。虽然两者在征收形式上存在一定的差异，但在国家积极推行资源税改革的背景下，借鉴国际税制改革的经验，旨在为避免重复征收，减少征收阻力和成本，本着简单税制的原则，建议将把资源补偿费与资源税进行合并。

4．2．2 结合从价和从量征收。现行盐湖资源的资源税是按照从量征收的方式来收取的，其征收标准为固体盐12元/t，而资源补偿费为按照其销售收入费率的0．5%收取。在对资源税和资源补偿费进行合并征收后，为了能充分反映市场供求及价格变动，应按照不同资源的市场价格变动，从价征收。而对于非销售部分，按照从量征收的方式，既可以避免企业对资源的浪费，也在一定程度上维护企业的利益。

4．2．3 考虑资源开发的负外部性收费。在对盐湖资源开采以及盐湖资源产品的加工生产等过程中，由于环保意识的缺失、开发技术和设备落后等原因，会对当地的环境和生态平衡造成影响。由于现行税收制度的缺陷，很多盐湖企业对于环境污染和生态破坏问题没有引起足够重视，从而造成了盐湖开发地区的环境和生态问题。虽然目前政府对于这些企业给予了相应的处罚措施，但效果不佳，究其原因是大部分企业采取的是扩大生产规模来弥补一定数额的罚款，而不是通过改进生产的技术、设备来解决这些问题。

因此，应当将资源开发造成的环境和生态问题纳入税收的考虑因素之一，考察其对环境污染和生态破坏的程度，在每单位产品中收取一定的费用。污染及破坏程度超出环境和生态承载范围内的越多，该部分收费越高;反之，则只收取基本税费。这样可促使盐湖企业提高环保意识，从而改进开采和生产的技术与设备，减少环境污染和生态破坏。

4．2．4 分别考虑资源储量、开采量和销售量。现行资源税的征收只是以盐湖资源的销售部分作为标准，而忽略了其最初的开采量和盐湖资源的储量。在资源税的征收上，应当充分考虑盐湖资源的储量、开采量和销售量。当资源储量总体减少时，资源价值上升，应按照一定的比例提高资源税的征收，即建立以储量为指标的动态税制;对于一些难开采的、品位低的盐湖资源应适当降低税率。很多企业开采一定量的盐湖资源，部分用于销售部分自用，而由于一些资源的品位不是很高，价格方面低于市场价格，企业选择将该部分资源积压而不是出售，造成了资源的堆积与浪费。针对开采而未销售的盐湖资源，也应当按一定的方式征收资源税。而为了保障企业的利益，同时维护国家对盐湖资源的所有权益，对该部分资源应当按从量征收的方式收取资源税。而最直接的销售量，则按照从价征收的方式征收资源税，能充分体现盐湖资源的市场供求变化及价格变动。

4．3 对柴达木盐湖资源产权问题的建议

4．3．1 探明盐湖中各种资源的储量。合理的分配模式必须在明确各盐湖资源储量的基础上进行，因此，必须首先对盐湖资源进行储量勘探，并通过对盐湖水动力模型和固液转化规律的深化研究来获得计算可采储量的较为精确的方法。只有探明各盐湖的资源储量及主要盐湖资源，才能合理地将该资源分配给具有开采优势的盐湖企业。

4．3．2 设定盐湖资源开发准入门槛。对于每一个盐湖，依据其已探明的各种资源储量，及主要盐湖资源，设定盐湖企业的准入门槛，即只有在一种或几种主要资源的开采技术、设备、人才和资金等达到设定的门槛，才有资格获得该盐湖的行政权、使用权和开采权。

4．3．3 “一湖一企”为主体，考虑多企业合股联合开发。以“一湖一企”为主体，该主体企业获得该盐湖的所有盐类资源的行政权、使用权和开采权。在获得所有盐类资源的开采权、使用权后，其在开采主要资源时，主观上可避免对其他盐湖资源的破坏和浪费。对于有多种资源的盐湖，可考虑多企业合股共同开发，这在一定程度上有利于综合开发和保护盐湖资源。

4．3．4 允许其他企业开采其他资源。允许并鼓励具有其他资源开发优势企业在主体企业旗下开采其他资源。在确定盐湖的行政权、使用权和开采权后，对于取得权利的企业，因其技术、设备、人才、资金等问题，不能全面开发该盐湖的所有资源，应允许其将其他资源的开采权转让给其他盐湖资源优势企业进行开采，但行政权仍属于该主体企业。该方式可以使盐湖资源的各种资源得到有效综合开发利用。

4．3．5 保障资源税。在提出资源税制改革建议的基础上，依据资源的开采量及销售量按照不同方式征收资源税，对开采而未销售的盐湖资源按从量征收资源税，可以避免盐湖企业过度开采盐湖资源，达到综合高效开发利用的目标。

5 结论

对盐湖资源进行资产化管理，能够解决盐湖资源开发缺乏系统性的整体规划而造成的盐湖矿产资源的开发粗放、产品结构单一及稀有资源开采浪费等问题，实现资源在市场经济体制下的最优配置，达到盐湖资源产业的经济效益、生态效益和社会效益的同步实现。而盐湖资源资产化管理的价值评估、盐湖资源税的确定和产权界定等问题，作为资产化管理中的重要环节，关系到盐湖产业的循环产业链和产业集群的形成和盐湖资源的有效、全面、综合利用目标的实现。实现盐湖的资产化管理，关键要解决盐湖资源价值的科学评估、盐湖资源税动态计价模型，以及盐湖资源产权界定标准等问题。在对盐湖资源进行合理规划配置的基础上对盐湖实行资产化管理，可以有效地推动盐湖资源的综合利用和可持续发展。

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