完善城乡居民社会养老保险制度研究

王小丽

(安徽工业大学 公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243002)



完善城乡居民社会养老保险制度研究

王小丽

(安徽工业大学 公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243002)

城乡居民社会养老保险制度符合农户的期望和意愿，但在运行的过程中显现出了一些问题。要保证该制度的可持续发展，必须从城乡居民养老保险制度的定位，与农民工社会保障制度、户籍制度相对接融合；缴费、给付与农村土地流转制度的整合三个方面进一步完善。

城乡居民；社会养老保险；制度；整合

城乡居民社会养老保险制度给我国处于长期缺乏社会保障的农村居民带来了实惠，制度设计基本符合农户的期望和意愿，[1]但是在运行过程中不同程度地存在一些问题。本文拟从城乡居民养老保险制度的定位，与农民工社会保障制度、户籍制度相对接融合，缴费、给付与农村土地流转制度的整合三个方面对完善城乡居民社会养老保险的制度环境进行研究。

一、城乡居民社会养老保险制度的定位

城乡居民社会养老保险制度如何定位将决定着它进一步发展的方向。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的出台为农村居民这一群体制定了单独的养老保险制度。其中的基本原则是要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，但是从中我们可以看出城乡居民社会养老保险制度建立的层次水平与其他养老保险存在着很大的差距。与其他养老保险相比，城乡居民社会养老保险制度的定位、给付水平、法律保障等方面都存在问题，虽然从名称上看归类为社会保险中的养老保险，但是其制度设计本身的独有特性与社会养老保险又相去甚远。

首先，制度实施之初，激励农村居民参加城乡居民社会养老保险的因素主要为国家、地方政府对年满60周岁领取养老金的农村居民的60元补贴，以及给予未满60周岁参保的参保人每年直接打入个人账户的30元补贴。这些激励因素在制度全面实施之初，起到了很大的推动作用，在不到两年多的时间里面，迅速覆盖全国90%以上的农村居民。笔者认为，这种制度设计对于激励农村居民参保起到了一定的积极作用，它打破了农村居民长期没有养老保险的局面；我国农村居民的社会养老保险一直缺失，农村居民对国家主导的养老保险的一种渴望使得他们自愿参保。但是笔者在2012年8月中旬所做的农户社会养老保险调查中了解到：78.4%的农村居民在参保时选择的是100元的最低档缴费。当被问其选择最低档缴费的原因时，参保人王某(辽宁省绥中县网户乡小前村人)回答：“我参加这个保险主要是为了得那(国家给的)60块钱，自己交的那部分交多交少都是自己的，存在银行还多点利息，交了保险利息还不一定高呢。”参保人梁某(辽宁省绥中县荒地镇杨宝村人)回答：“交多交少给的60块钱是一样的，自己交的那块交100元和交500元给的补贴都是30块钱，还不如交100元划算。”按照制度设计，当参保人选择100元的档次缴费时，补贴30元，补贴率为30%；当参保人选择500元的档次缴费时，补贴30元，补贴率为6%，明显低于低档次缴费的补贴率。城乡居民社会养老保险的制度设计对农村居民参保起到的是正向激励作用，但是对参保人的缴费档次选择上起到的是负向激励作用。当参保人选择低档次进行缴费时，年满60周岁时的替代率水平极低，不能满足其养老需求。因此，我们认为需要对制度进行优化设计，使其无论是对参保人是否参保还是对参保人的缴费档次选择上都能起到正向激励作用，真正体现养老保险的“多缴多得，少缴少得，不缴不得”的原则。

其次，城乡居民社会养老保险规定为政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保。由此可知，城乡居民社会养老保险不是由国家立法强制实施的，这有别于其他由立法保障的社会养老保险制度。城乡居民社会养老保险制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。从中我们可以看出城乡居民社会养老保险对参保人的约束并不是以法律作为保证的，而是以其子女是否参保作为约束条件，这样就使制度在实施之初就失去了法制保障，没有法律作为保障的社会制度是难以为继的。

再次，社会养老保险的目的应是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。农村居民家庭收入中，农业收入占有较大比例，尤其是步入老年后，农村老年人的非农业收入几乎为零，生活来源主要为耕种土地的农业收入。对于大部分已经丧失重体力劳动能力的农村居民来说，基本生活难以保证。而实施的城乡居民社会养老保险只能保证农村居民的基本生存需求。国家统计局2011年对全国31个省(自治区、直辖市)7.4万户农村居民家庭和6.6万户城镇居民家庭的抽样调查结果显示：2011年全国农村居民人均纯收入6 977元，城镇居民人均总收入23 979元，其中，人均可支配收入21 810元，城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比为3.13：1。城市居民可得平均养老金数额最高为城乡居民社会养老保险可得养老金金额的10.74倍。由此我们认为城镇和农村的老年居民在养老金给付水平上存在着巨大差异。目前在我国现行的养老制度安排下，养老金作为老年人收入的主要来源，它的高低直接决定着老年人生活水平的高低，城镇居民的养老金满足基本生活需求，而农村居民的养老金只能满足基本生存需求。

综上所述，城乡居民社会养老保险的定位必须要进一步明确，既要上升到法律保障的层面，又要明确其基本目标即它的社会保险属性；既要体现责任与义务的对等关系，又要保证满足参保人的基本生活需求，否则城乡居民社会养老保险将变成农村居民的自我储蓄养老形式和国家对农村居民的一种养老补贴。无论是哪种情况都会使得城乡居民社会养老保险发展的可持续性受到影响。

二、与农民工社会保障制度的衔接

在社会保障研究领域，学者对“农民工”概念的界定基本一致，是指具有农村户口，从事非农业工作的劳动者。[2]在全国范围内，并未建立起一个适合农民工特点的统一的养老保险模式。由于地方政府在建立农民工社会养老保险制度时，没有充分考虑到农民工的工作性质和特点，即农民工的工作具有临时性和非正规性、更换工作频繁，造成了各地农民工社会养老保险制度在模式、缴费标准、待遇水平等方面存在较大差异，从而导致农民工在更换工作，特别是出现省际流动时，养老保险关系难以转续。从农民工参加养老保险的人数来看，其只占农民工总量的15.79%，并且每年返乡的农民工退保率也比较高。国家单独建立农民工养老保险制度是出于给予农民工以保障，但是从运行和农民工的现实选择来看，不但没有达到制度设计的初衷，在某些地区反倒成为了农民工利益损失的一个源泉。

不应单独把农民工这一群体的养老保险制度化，而应该是作为一种过渡，采用纳入式的模式。因为农民工身份的特殊性即在城市和农村之间的往返，可以作为城镇社会养老保险与城乡居民社会养老保险制度对接的桥梁，将从事正规就业、建立稳定劳动关系的农民职工纳入现行城镇职工社会养老保险制度中，与城市职工一样由单位和个人共同缴费，按一定比例打入个人帐户；对频繁流动、从事各种灵活就业的农民工其养老保险可以引入过渡性的办法，实行帐户模式，降低缴费标准，可以直接纳入城镇社会养老保险制度中，缴费与给付参照城镇灵活就业人员的模式。如果农民工发生返乡行为，离开单位或城镇时其养老保险关系可以携带回乡，回乡的农民工可自愿选择加入城镇职工养老保险还是城乡居民养老保险。如参保城镇职工养老保险，则缴费水平及给付水平应参照当地的城镇灵活就业人员办理。如参保城乡居民养老保险，则其自愿选择缴费档次，原养老保险个人账户直接打入城乡居民社会养老保险个人账户，城乡帐户可通过与身份证相同的个人社会保障帐号对接，帐户余额随农民工的流动、迁徙而划转。在农民工自主选择参保何种社会养老保险制度的前提下，既可以扩大城镇职工社会养老保险的覆盖面，也可以在技术和管理层面推进城乡居民社会养老保险制度的发展。

三、与户籍制度和城镇职工社会养老保险制度的衔接

建立城乡一体化的社会养老保险制度才是我国养老保险制度建设的长远目标。城镇和农村的社会养老保险制度不是两个独立平行、分别封闭运行的系统，而在制度形式上应该是统一的，城镇和农村都应该纳入到社会养老保险的总体框架之中。整体框架下的目标整合需要针对不同地区经济发展水平下不同人群保障需求与保障供给水平差异，形成适用不同对象需求的社会保障目标层次，并且分为阶段性目标和长远目标的动态变化模式。

目前城镇和农村的基本养老保险制度在制度设计、筹资模式、参保方式、社会化程度、保障性质和给付水平等方面的二元分割，使得城乡居民社会养老保险的稳定性和持续性远远落后于城镇职工社会养老保险。由于城镇和农村严格的户籍制度，使得城镇和农村保险关系转移存在严重的制度壁垒。因此，必须从城乡经济发展一体化，城乡社会保障制度融合化的角度出发，改革、完善城乡社会养老保险的制度安排，实现城乡统筹。[3]笔者认为，应将以下几点作为建立城镇和农村统筹养老保险的突破口。

首先，必须尽早打破城镇和农村户籍制度对养老保险的二元分割的束缚，建立统一的国民基础养老保险制度。建立“统筹城乡居民养老保险制度”的关键点就是要打破城镇和农村两种户籍制度对参保人的限制。笔者认为，应建立一种以国民身份为条件的国民基础养老金制度，凡年满16周岁的国民，无论是城镇还是农村户籍都可以参加国民基础养老保险。打破以往城镇、农村居民由于户籍制度的限制而只能参加各自养老保险的二元障碍，将符合参保条件的国民，无论是城镇户籍还是农村户籍，都纳入到统一的国民基础养老保险制度，从而在基础养老保险制度上没有遗漏人，真正实现城镇和农村居民的全覆盖。

其次，确立统一的社会统筹部分的缴费标准。由于城镇职工养老保险的筹资方式是社会统筹与个人账户结合缴费，由雇主和雇员分别承担缴费责任，雇主给员工所缴费用进入社会统筹账户，雇员缴费进入个人账户；而农村居民没有雇主，人均收入水平也低于城镇居民，因此社会统筹缴费部分可以由土地年金来补充(对于农村居民的社会统筹缴费我们倾向于设计一种后缴费形式，即农村居民达到退休年龄后，所拥有耕地由政府收回，以土地年金的形式转换为农村居民社会统筹资金)，同时不足部分由政府财政补贴。

再次，确定统一的国民基础养老金待遇标准。笔者认为，国民基础养老金的待遇以能够保证国民基本生活需求为标准，根据不同地区的经济发展水平、物价指数、生活水平的差异划分几个档次。国民基础养老金所需资金由中央、省(市、自治区)财政共同按比例负担，列入中央、省(市、自治区)财政预算。中央、省级财政由上一年度实际支出的基本养老保险为基础指导制定下一年度国民基础养老金的财政预算，支付以各地经济发展水平、物价指数、生活水平的差异实行全国相对统一标准，以确保城镇和农村居民享受同样的国民基础养老金待遇。即城乡统筹养老保险的最终目标是实现制度统一且给付标准一致的国民基础养老制度。“制度统一”指的是城镇和农村的社会养老保险在制度安排上完全统一，实现一体化；“给付标准一致”指的是国民基础养老金待遇标准城镇和农村一致。[4]目前城镇职工基础养老金是按照当地职工上年度月均工资的一定比例计发，而城乡居民社会养老保险的基础养老金按不低于60元的标准发放。形成城镇和农村统一的国民基础养老保险制度后，农村居民的基础养老金标准应与城镇居民基础养老金的标准相同。同时我们也要遵从养老保险的权利和义务对等的原则，虽然国民基础养老保险制度是统一的，但是由于参保人个体缴费均不相等，缴费年限不等，个人账户的累积金额也不相同，因此不同的参保人每月领取的全额养老金并非一致，这也是合情合理的。

四、城乡居民社会养老保险的缴费、给付与农村土地流转制度的整合

城乡居民社会养老保险能否可持续发展的最重要的一个影响因素就是其资金支持的可持续性。城乡居民社会养老保险要建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的多方筹资机制，在资金来源上对政府承担的责任界定更为明确，包括中央政府与地方政府的职责划分。城乡居民社会养老保险的缴费方式从过去的按月缴费改为按年缴费，这一变化是顺应农民收入特点的一大进步，在管理上简化收费的繁琐程度，有利于提高收缴率和参保率。地方政府可以根据实际情况增设缴费档次，国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。设立个人账户，农民个人缴费全部计入个人账户，参保人可以自主选择档次缴费，多缴多得。

笔者认为，现行缴费与给付制度虽然在表面形式上看符合社会公平正义的原则，为农村居民建立了养老保险制度，但是对制度深层次的探究不难发现其存在很多不合理性，尤其是与城镇职工养老保险制度相比较。养老保险的本质应该解释为能够满足农村居民养老的需求，但是由于国家设计城乡居民社会养老保险无论是在缴费和给付上都按照低水平运行，出于两个方面考虑：一是对农村居民收入不稳定性存在怀疑，不信任其能支付较高水平的缴费能力；二是认为农村居民的消费弹性大，农村居民拥有的土地资源已能够满足温饱，低水平的给付只是起到了一个补贴的作用。

农村居民没有固定的收入来源，对农民缴费能力的担忧确实是需要的。家庭联产承包制虽然在历史上的一段时期有效地提高了农业的生产效率，但是分散耕种土地的效率很难有更大的提高，也就是说未来的土地要进行集约化的耕种与经营。从调查数据中可以看出，现在的土地对农村居民来说已经不是生存的稻草，只是自己手里的一份资产，但是这份资产在农民自己手里又很难保值升值，这样就造成了一方面需要集约化的耕种，另一方面分散在农民手中的土地只能是分散化的耕种。

解决这个两难问题的中间桥梁就是把土地收益转化为城乡居民社会养老保险的资金来源。国家应制定相应的法律保障土地流转获利分两部分进入城乡居民社会养老保险的基础养老金和农村居民的个人账户。这样既弥补了城乡居民社会养老保险基础养老金过低和个人账户低水平运行问题，又解决了农村土地分散化经营问题。

[1]王国辉.新农保制度：农户期望和意愿的集中体现[J].人口与经济,2010(3):49.

[2]宋明岷.农民工社会养老保险模式比较研究[J].农村经济,2007(7):71-73.

[3]牛桂敏.建立城乡统筹养老保险制度的分析与思考[J].天津大学学报(社会科学版),2010(1):38-39.

[4]周毕芬，阙春萍.社会养老保险城乡统筹:实践与理念[J].重庆理工大学学报(社会科学版),2012(3):44-45.

(责任编辑 汪继友)

Researches on Perfecting Social Security Pension System for Urban and Rural Residents

WANG Xiao-li

(School of Public Administration and Law, Anhui University of Technology, Maanshan, Anhui, 243002)

Social security pension system for urban and rural residents meets the wishes of farmers but it encounters some problems during its operation. In order to ensure its sustainable development, orientation on the social security pension system for urban and rural residents is needed and it must integrate with social security system for farming workers and household registration system, and further improve and perfect it in three aspects: payment, benefits and the integration of land transaction system.

urban and rural residents, social security pension system, system, integrate

2015-05-08

教育部人文社会科学研究青年基金项目(12YJCZH205)；安徽省教育厅人文社会科学研究项目(SK2012B080)

王小丽(1980-)，女，辽宁葫芦岛人，安徽工业大学公共管理与法学院讲师。

F842.67

A

1671-9247(2015)06-0015-03