完善安徽省省级国有资本经营预算管理的思考

关 勇

（安徽省财政厅企业处， 安徽 合肥 230061）

根据国务院试行国有资本经营预算的意见，安徽省从2007年开始试行国有资本经营预算，2010年起正式编制省级国有资本经营预算。经过八年多的探索和实践，安徽省省级国有资本经营预算管理制度框架体系基本构建，预算覆盖范围不断扩大，收益收取比例逐步提高，收支管理日趋规范，国有资本经营预算的调控能力逐步增强，在深化国企改革、推进经济结构调整方面发挥了积极的作用。

一、近年来安徽省省级国有资本经营预算管理基本情况

截至目前，纳入安徽省省级国有资本经营预算实施范围的省属国有一级企业共38户，基本实现了省级国有资本经营收益收取全覆盖。2010～2014年，累计收缴省属企业国有资本经营收益28亿元，每年均超额完成预算收入任务，有效落实了国有资本收益权；累计安排国有资本预算支出25亿元，其中用于铁路、公路基础设施建设及棚户区改造方面支出约11亿元，占国有资本预算总支出近一半，有力支持了省政府确定的重大基础设施建设，推动了省属国有企业自主创新、技术改造、节能环保和改革重组，帮助企业妥善解决历史遗留问题，充分发挥了国有资本经营预算资金的引导和带动作用。

二、安徽省省级国有资本经营预算管理存在的主要问题

在取得成效的同时，安徽省省级国有资本经营预算管理中也存在一些问题，主要体现在四个方面：

（一）制度体系不够完善

当前，国有资本经营预算工作主要依据“一个意见、两个办法”，即国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》、财政部《国有资本收益收取管理暂行办法》和《国有资本经营预算编报试行办法》，都属于政府性文件，缺乏针对性，没有法律法规的规定和约束，管理制度体系不完善，一些国有企业和监管单位执行规定打折，预算编制和执行不够经严格、规范，影响了国有资本经营预算工作的深入推进。

（二）收益征管手段较弱

国有资本经营收益属于政府非税收入，与税收征管相比，缺乏强制的约束手段和完善的征管措施，部分省属国有企业主动申报、上缴国有资本经营收益的意识不强。总体来看，大多数省属国有企业都能按规定上交国有资本收益，但少数企业存在一定抵触情绪，有的企业在发生股权转让后不主动申报上缴收益，主管部门督促力度不够，造成国有资本经营收益入库时间晚，影响了国有资本经营预算执行进度。

（三）预算收入规模偏小

受制于国有资本经营收益上缴比例偏低、国有资本经营收益来源单一、国有企业盈利能力较弱等因素影响，2010～2014年，当年安徽省省级国有资本经营预算收入占同期省级一般公共预算收入比重分别仅为 0.80%、3.02%、3.33%、2.46%、4.06%，省级国有资本经营预算收入规模普遍偏小。

（四）预算支出功能模糊

国资预算支出主要包括资本性支出和费用性支出，与一般公共预算存在交叉重复现象，国资预算支出功能作用不够明显。此外，少数支出项目安排不尽科学、合理，缺乏有效的激励和约束机制，如在支持国有企业解决历史遗留问题上，未真正与国有企业改革改制有效结合起来，导致企业缺乏改革的内生动力和外部压力，一旦遇到困难便要求国资预算资金弥补各项成本开支，削弱了国资预算的引导带动作用。

三、完善安徽省省级国有资本经营预算管理的政策建议

党的十八大和十八届三中全会已经明确了新一轮财税体制改革和国有资本国有企业改革的方向，国有资本预算作为政府预算的重要组成部分,连接着财税体制和国有企业，如何进一步完善国有资本预算制度，适应全面深化改革的要求，更好地促进国有企业改革与发展，是今后一段时期的重要任务，也是社会各方关注的热点之一。

（一）完善国有资本经营预算制度体系

研究制定《安徽省国有资本经营预算管理办法》，并争取列入省人大立法规划，以条例形式颁布实施，提高国有资本经营预算工作的法制化、权威化程度。同时，针对国有资本预算管理的各个环节，如省属企业利润分配、收益收取、支出管理、绩效评价等工作，研究制定更加具体、细致的实施细则和配套办法，确保国有资本预算管理各项政策落实到位。

（二）厘清国有资本经营预算支出责任

结合国有资本授权经营体制改革，明确国有资本预算管理部门与新组建或改组的国有资本运营公司、国有资本投资公司的职能分工，明确国资预算的编制层级和部门分工，共同推进国资预算的目标实现和作用发挥。研究提出国有资本经营预算调入一般公共预算的具体实施细则，明确国有资本预算除调入一般公共预算外，其余资金限定用于解决国有企业历史遗留问题、国有企业资本金注入以及政策性补贴等方面。

（三）完善国有资本经营收益收取机制

建立覆盖全部国有企业、分级管理的国资收益分享制度，逐步提高收益上交比例，壮大国资收益规模。加大国有股股利、股息收入管理力度，依法建立常态化分红机制，维护国有资本收益权。结合国有经济布局和结构调整目标、国有资本经营中长期规划，研究明确国有股减持的领域、行业、具体减持比例以及预计达到的变现收入规模，实现部分国有资本的有序退出，壮大国有资本经营收入规模。

（四）明确国有资本经营预算支出重点

统筹考虑全省产业规划、调控政策、国有经济布局和结构调整目标等，进一步细化明确国有资本经营预算支出的方向和重点。重点用于推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，加大对公益性企业的投入。进一步优化支出结构，合理确定国资预算调入公共财政的比例，确保2020年调入比例达到30%，更多用于保障和改善民生。

（五）创新国有资本经营预算支出方式

落实以管资本为主加强国有资本监管的要求，改进国有资本预算管理方式，对发展的资本性支出逐步改为资本注入，将改革费用性支出与深化国企股权多元化改革紧密结合起来，激发企业加快股权多元化改革的积极性，支持和培育混合所有制经济发展。围绕国有资本预算的目标定位，利用国有资本探索设立创业投资引导基金、产业投资基金等，通过市场化运作，引导社会资本共同支持经济社会发展。

[1]国务院.关于深化预算管理制度改革的决定.2014.

[2]国务院.关于实行中期财政规划管理的意见.2015.

[3]财政部.关于完善政府预算体系有关问题的通知.2015.

[4]陈少晖，朱珍.省域国有资本经营预算制度的构建[J].经济纵横.2012,（2）.

[5]蔡 玉，郎福宽.完善国有资本经营预算制度的几点思考[J].中国财政，2011,（19）.