广州市流动人口继续教育现状与问题研究

李 媛

(广州铁路职业技术学院，广州 510430)

广州市流动人口继续教育现状与问题研究

李 媛

(广州铁路职业技术学院，广州 510430)

广州流动人口数量已经超过常住人口数量，成为支持广州市经济发展的重要力量。加快发展广州市流动人口继续教育，增强广州市流动人口适应社会发展的能力，优化广州市流动人口质量对广州市的建设有着重大的现实意义。

广州市；流动人口；继续教育

截止2013年年底，广州市登记在册的流动人口数量首次反超常住人口，流动人口结构重新组合，其中年龄结构数据显示近九成流动人口为青壮年，年龄区间为16—45岁。[1]在这部分人群中，有相当的一部分流动人口技能和文化素质偏低，却承担着建设新型广州市的重要任务。流动人口继续教育是外来务工人员增强自身竞争能力，适应城市发展需要，优化社会结构的重要措施。广州市政府也意识到了流动人口继续教育的重要性，但流动人口继续教育的发展却比较缓慢，社会还没有充分认识到流动人口的继续教育对广州市发展的积极作用，另外，广州市政府对流动人口继续教育的服务意识不强，缺乏必要的政策和资金支持。

一 广州市流动人口继续教育现状分析

(一)广州市流动人口基本状况

随着我国经济的快速发展,流动人口也大规模地向城市迁移。自20世纪80年代起，广州作为中国东南沿海较早发展起来的省会城市，经济得到飞速发展，汇集了来自全国各地的流动人员，大量的外来务工人员在广州生活工作，廉价的劳动力推动广州市经济的迅速发展，生活水平和生活环境的进一步提高吸引着愈来愈多的流动人口进驻广州生活和工作。

广州的流动人口有其自身的特点：

1.流动人员基数大且空间分布不均

据广州市来穗人员服务管理局通报，“截至2013年年底，广州登记在册流动人口686.7万人，广州实际居住的流动人口为837万人左右，反超常住人口。”[2]广州市流动人口主要集中在番禺和白云两区，其他城区基本持平。在每个城区中，流动人口倾向居住在城中村，如东圃、石牌等。

2.流动人员来源地结构

广州市流动人口来源于省内的其他城市占广州市流动人口的近一半，省内其他城市流动人口多向珠三角流动，而广州则位居枢纽地位。因地理位置缘由，广州市流动人口来源于省外的省份主要是湖南、广西、湖北、江西和四川等省份。

3.流动人员文化程度

因产业发展的缘由，广州市流动人口多从事劳动密集型产业，流动人员文化程度不高，基本为初中和高中水平，在一些高新技术区和CBD，其流动人口学历比较高，随着广州市的进一步发展和产业深化转型，流动人口的文化程度将会越来越高。

4.流动人口职业结构

广州市各个地区经济发展的侧重点和经济机构不同，直接决定了各区的流动人口的职业结构。天河区的流动人口主要从事商业和服务业；白云区流动人口主要从事制造业和批发零售；荔湾区的流动人口主要从事个体商户和零售；花都区的流动人口主要从事工业。

5.流动人员的经济状况

流动人口的收入与其职业是对应的，流动人员的收入普遍较低，部分流动人口的收入达不到本地的最低工资标准，从各区看，天河区的流动人口收入较高，其余各区相对较低，流动人口的大部分人文化水平和教育水平不高，从事低层劳动密集型产业。

(二)广州市流动人口继续教育现状

流动人口的特殊性使得其继续教育与其他继续教育有着显著差别。广州市流动人口继续教育与其他继续教育一样统一受广州市政府的继续教育管理，没有对流动人口继续教育和社会上其他人群的继续教育明显地区分开来，统一享受广州市政府的提供的继续教育资源和服务。而另一方面，广州市其他社群的继续教育如公务员、军官、教师等有专门的继续教育设备、网络平台、资金和服务体系，流动人口继续教育没有系统的服务体系，主要是对流动人员的人口管理。

广州市政府对流动人口继续教育出台了一些积极的举措。

一是整合高校资源。广州市政府积极发挥社区功能，与地区高校联合办学，为流动人员的继续教育提供正规教育平台。广东工程职业技术学院与社区政府成立“广东工程职业学院登峰街社区教育学院”，广州市城市职业学院融合社区教育和成人教育成为广州社区学院，现已在各区成立了分院，如白云区分院。

二是针对流动人员的素质教育。社区教育办学的一个重要任务就是提高流动人员的文化素质。社区教育不仅为流动人员提供学历传统教育，还为流动人口提供各种技能培训教育、心理辅导、社会职业分析等教育，使他们全方位提高个人素质，提高生活能力和生活水平，融入广州市民生活。

广州市在充分认识到提高流动人员文化素质对广州市发展的重要意义后，积极关注广州市流动人员的社会需求，配合广州市城市化建设，逐步增加对流动人口继续教育的项目支持。政府通过立项使得流动人员继续教育问题得到技术和资金支持，使继续教育资源分配实现最大的公平。

一是立项项目。广东省委联合北京大学在2012年创立了“圆梦计划·北大100”项目。这个项目开启了流动人员实现高等教育梦想的美好开端。此项目旨在从广东省外来务工人员中选择100人参加北京大学网络远程教育，经过两年半学制获得网络教育本科文凭，在此期间将会提供给流动人员全额资助，并且提供必要的学习用具。这个项目有力地推动了流动人员继续教育事业的发展和社会对流动人员继续教育的重视。

二是衍生项目。自“圆梦计划·北大100”之后，全广东省的资助名额已上升到1 000，合作高校也不断地增加，本地高校如华南理工大学、华南师范大学等等也加入该项目中，并且开设的专业也不断地增加，以适应流动人口的职业需求。另外，广州本地高校也自主招收优秀流动人口，实现双向的自主招生和自主学习。这为广州市流动人口继续教育的发展提供良好的借鉴蓝本。

二 广州市流动人口继续教育中存在的问题及其原因

流动人员继续教育取决于政府机构管理的完善与否，政府管理在流动人口继续教育中起着主导作用，但在实际操作中，流动人员继续教育存在着多头管理现象。不同类型的继续教育归属不同的行政机构管理。“广州市高校继续教育学院、成人高校、民办学校等主要由教育局主管，政府下属培训中心、国有大中型企业培训中心等主要由市人力资源保障局主管，社会上的一些培训机构则主要由工商管理部门负责审批管理等等。”[3]另一方面，广州市流动人口继续教育的授课教师和设备资源紧张，社区教育是流动人口继续教育的主要形式，社区教育的组织建设主要由社区教育的管理人员、志愿者、教师等负责，他们大多是社区街道办的职工和培训人员，其教育水平和质量难以保证，教育基础设施援用街道社区设备，难以保证社区教育的需求，政府缺乏对社区教育教职工的培养和提拔，鲜有专职人员供职社区教育。再有，政府对流动人口继续教育的服务政策不足，政府继续教育服务政策主要针对公务员和专业技术人员培训，广州市人力资源和社会保障局针对公务员和专业技术人员的政策体系和服务相对完善，从纲要到具体内容都有相关规定，而关涉流动人员继续教育的社区教育方面有关文件只是提及，间接意义上扶持，缺乏一定的政策扶持。

在流动人口继续教育市场管理上，政府缺乏对继续教育市场的有效管理和监督，流动人口在社会培训机构的比率较高，民办培训机构在蓬勃发展中，目前还需对继续教育市场行业进行规范。首先，在继续教育学费方面没有统一的收费标准，各种培训机构私搞培训班乱收费现象屡见不鲜。各种继续教育培训机构对外宣传和信息造假，常有不实内容，在培训师资、结业证书、学习内容上与实际有很大的出入，使学者花冤枉钱而没有到达学习的目的。师资质量也是一个重要问题，无证上岗、师资良莠不齐、没有统一的注册标准等等，都是流动人口继续教育面临的重要问题。广州市继续教育市场对教师聘用监管不严，影响教学质量。流动人口继续教育一般遵循自愿原则，除企业或者部分强制性要求的继续教育培训外，流动人员参加社会的学历教育或者非学历教育的费用基本由受训人员承担，公费比例极低，政府缺乏一定的补助。培训费用偏高，占用流动人口工资的比重较高，使得流动人口参加继续教育的积极性降低，追求知识是高尚行为，不应该因其成本过高而受到限制。政府对流动人口继续教育缺乏宏观和微观的指导，流动人口的继续教育多是技能培训、学历培训等，而流动人口多为农民工群体，也应适当加强道德培训、社会基本知识培训等；培训形式单一化、培训时间较短，不能根据不同的学员水平提供不同层次的教育水平；培训时间也不够灵活，流动人口工作时间段大大超过法定的工作时间，所以不能固定一个时间进行教育培训，而是应该根据流动人口的时间灵活制定培训方案。

分析其原因，归结为三点：

第一，政府角色定位模糊，广州市流动人口继续教育服务远远落后于其他类型的继续教育服务，归结原因在于政府角色的定位不准，根据新型政府要求，政府应该根据市场需求制定政策，政府的角色是“服务者”，而非“领导者”，应在流动人口继续教育中起着扶持的作用，政府应该多关注自己未尽职能的地方，重视对流动人口继续教育的发展，保障其基本权益。

第二，行政管理体制不完善，流动人口继续教育缺乏统一的领导机构，流动人口继续教育涉及多个管理部门，如人口管理办公室、教育局、工商管理局等，各个部门各自为政，教育资源相互独立，不利于流动人口教育事业的发展；政府权力下放并不意味着政府的不作为，政府可以引入社会资源进入流动人口继续教育，规划流动人口继续教育的管理方案和具体内容。

第三，缺乏法律法规的保障，我国现有的法律法规针对的都是专业技术人员的继续教育，人们对继续教育认识大部分局限于“公民初始学历教育的延伸”，目前广州市尚未有一条关于流动人口继续教育的专门条例和法规。“继续教育市场不是纯粹的自由市场，还必须依赖于合理的管理和规则，必须把政府在宏观上的调控和市场自有的经济规律结合起来提供更加完善的继续教育服务。”[4]

三 广州市流动人口继续教育的对策分析

(一)明确政府的宏观导向作用

广州建设“学习型”城市离不开教育的公平。政府应坚持以人为本，使继续教育资源均衡化，为广州市城市化建设提供更多的智力支持，增强流动人员的技能和文化素质，满足流动人口继续教育的多样化需求，形成一个完善成熟的服务体系。重视立法的作用，现代发达国家清楚地认识到继续教育立法对继续教育的保障作用，“韩国是世界上第三个专门为终身教育立法的国家，它于1999年8月31日正式施行《终身教育法》。”[5]废除不合时宜的政策和条例，推进流动人口继续教育的法制建设，为继续教育发展提供法制保障。明确立法内容，确定流动人口继续教育的发展方向和战略规划，最大限度整合流动人口继续教育资源，最大化扩大服务范围，对政策法律法规的制定要细化和具体化，明确政府、企业和个人的责权关系。扩大社区教育服务的覆盖面，惠及“区—街道—社区”三个层次，社区教育服务的重点放在流动人口上，降低流动人口继续教育的门槛，降低学费，扩大公费比例，采用灵活的教学模式，教学内容应适时有效，提供多层次的继续教育供流动人口选择。要注重宣传的作用，让流动人口明白继续教育和终生教育的积极作用和重要性，丰富社区的教育资源和基础设施，方便流动人员接受继续教育。

(二)建设高质量的服务体系

“政府应着力扮演好六种角色：民本政府、有限政府、法治政府、责任政府、有效政府、互动政府。”[6]首先明确监管主体是政府的监管机构，其次是监管对象即为各类继续教育机构，再次是监管的内容包括培训内容、收费和财务状况、发证、其他宣传及招生状况等。建立效益评价标准和体系，对条件不足、资金不到位的培训机构应予取缔，建立技能培训的质量评估标准，形成社会统一的标准，提高流动人员实际的操作水平以适应社会需求。定期开展教育质量评价工作，不能走马观花，要有调研计划和调研成果；增强管理人员的管理水平和管理素质，不能以“官本位”的态度对待流动人员，要提高业务能力和职业道德素质。对教师的选聘要严格把关，教师要有从业资格证书和培训证书，达到业内标准，并且具有良好的职业道德水准和奉献精神，教师自身也需要接受教育和再教育，提高教学成果和教育质量。

(三)尊重市场经济运行的规律

政府作为决策者要尊重市场经济的运行规律，充分发挥市场的基础性作用，合理配置资源，在另一方面又要把握分寸，不能对社会上的所有事物都面面俱到，要做好“管理者”的角色，调动社会的参与度和积极性。在流动人口继续教育问题上，政府宏观调度和市场配置要协调统一，因时制宜地制定方针政策。鉴于流动人员经济能力有限，政府有必要承担流动人口继续教育的部分经费，并且鼓励企业和社会资源捐献部分经费，优化流动人口继续教育费用的支付比例；适应流动人员的实际状况，减轻流动人员的经济负担和提高流动人员的社会地位；政府应该积极购买继续教育服务，让企业和市场竞争者参与到继续教育服务上来，降低继续教育的成本，在这点上，政府应该要注意选择什么样的市场主体，通过招标竞争选择优良的服务，规范准入标准，明确需要购买什么样的继续教育服务，抓住流动人口继续教育急切需要解决的问题，依据法定程序购买服务以保障供给关系。流动人口的继续教育大多由市场提供，市场作用的固有缺陷使得流动人口继续教育的发展也承担着一定的风险，比如根据市场需要可以及时调整流动人口继续教育的教学方法和教育内容，但市场经济的趋利性却使得流动人口的继续教育存在着一定的虚假性，针对这个问题，需要政府严审准入条件，加强对社会培训机构的监督，规范竞争环境，防止恶性竞争。

(四)完善流动人口继续教育的配套设施

“鼓励学校、企业、媒体、非政府组织等多种力量介入，促进流动人口教育培训的有效开展”。[7]利用各种新媒体为流动人口提供继续教育服务，各种文化馆、图书馆、社区综合服务中心、历史博物馆等等对流动人员全面开放，建设公共图书馆并24小时不间断地开放；节假日举行读书活动或者技能大赛，举办知识讲座和技能培训会，提高流动人员继续教育的积极性和效益性；加强流动人口继续教育的信息化建设，开发流动人口继续教育的网站平台，实现线上线下的双重教育和管理，发展网络远程教育，使流动人口在线学习，灵活使用时间，注意和学员的交流探讨；根据流动人口的不同层次和水准，对流动人员实施再教育政策，及时更新流动人口继续教育的课程设计，对于新的知识要及时地吸纳和反馈，细化流动人口的教育课程，使教育更具针对性，“调整专业设置和课程安排，适应受教育者和社会需要。要根据学员的特点和实际需求，科学合理地设置专业和安排课程。”[8]对学员的课时安排需要不断地调整，学制和学期也要适应流动人口的实际状况。要选择优秀的人才对流动人口进行再教育，教师不一定需要高学历，但一定要对流动人口的继续教育负责和专心。

[1][2]流动人口比常住人口多了五万[M].广州日报，2014-04-23(A3).

[3]阎桂芝，王爱义.关于继续教育的几点思考[J].成人教育，2012，(3)：4—8.

[4]马永斌.继续教育市场中的政府职能定位[J].成人教育，2009，(11).

[5]李兴洲，卢海红.继续教育的国际经验[J].北京师范大学学报，2010，(1):21—28.

[6]陶学荣，陈晶.试析政府在创建服务型政府中的角色定位[C]//中国行政管理学会.“建设服务型政府的理论与实践”研讨会暨中国行政管理学会2008年年会论文集，2008.

[7]曾荣青,贾学鹏,贺义梅.流动人口继续教育的影响因素及对策分析：对珠江三角洲农民工的调查[J].成人教育,2009,(6):14—16.

[8]牛凤杰.广东流动人口继续教育问题初探[J].中国成人教育,2006,(10):113—114.

(编辑/樊霄鹏)

Research on the Current Situation and Problems of the Floating Population in Guangzhou City

LI Yuan

(Guangzhou Railway Vocational College, Guangzhou 510430, China)

The number of floating population in Guangzhou has exceeded the number of resident population, which has become an important force to support the economic development of Guangzhou city. It’s of great practical significance to accelerate the development of continuing education for the floating population in Guangzhou City, enhance their ability to adapt to the social development in Guangzhou City, and optimize the floating population quality in Guangzhou city.

Guangzhou city; floating population; continuing education

2015-06-24

2014年广州市属高校科研项目“广州市外来流动人口继续教育的现状与对策研究”，课题编号为1201421354

李媛(1981—)，女，广西柳州人，硕士，助理研究员，研究方向为教育社会学、思想政治教育。

10.3969/j.issn.1001-8794.2015.12.017

G72

A

1001-8794(2015)12-0064-04