社会组织参与美好乡村建设的路径探索＊——以安徽省合肥市包河区美好乡村建设为例

陈建华

（安徽经济管理学院 文秘教研室，安徽 合肥230051）

改革开放以来，许多学者从善治的角度探索社会组织在加强与创新农村社会治理中的重要作用并提出重要观点：农村社会组织一方面可以减轻国家的治理成本，同时也是新农村建设过程中实现基层动员的有益力量［1］。因此，社会组织可以扮演协调者、沟通者、设计者的角色，成为新农村建设过程中可持续的理性动员力量。有效的自组织是乡村治理问题得以解决的内生动力［2］。中国民间社会组织的蓬勃兴起是在特定时代背景下出现的。在促进基层管理民主进程中，社会组织既开展社会服务，也监督政府行为、影响政府决策，是推进基层民主的重要力量，在一定程度上可以整合群众的利益诉求，拓宽基层民主的参与渠道，训练农民政治参与意识，为基层民主的运转提供组织条件，提高民主制度的效率和稳定性［3］。由上可见，基于农村本位和农民本位的美好乡村建设，可通过培育农村社会组织，充分总结农民在生产生活中的实践经验，调动农民的自主性、创造性和积极性，调动农村社会内部以及各种社会力量共同参与［4］。

为进一步推进社会组织参与美好乡村建设，充分发挥社会组织在美好乡村建设中的积极作用，合肥市包河区结合建设实际，坚持把加强和创新社会治理作为全面推进美好乡村建设的重要举措，从创新载体、创新机制入手，大力培育农村社会组织，着力探索社会力量参与治理的新模式，引导其成为促进生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、民主管理的内生力量。

一、包河区社会组织参与美好乡村建设现状调查

统计资料显示（截至2014年上半年），包河区依法登记的社会组织435个，其中农村社会组织17个（注册会员900余人，主要分布在种植、养殖、水产等行业）；备案类社区社会组织236个，其中农村社区备案类社会组织36个。一些形成于城市的社会组织根据其专业特长和服务类型将活动范围延伸至农村地区。这些社会组织活跃在乡村民间，在农民的生产、生活中发挥着积极作用。

（一）经济互益型社会组织

农村的经济互益型社会组织主要指专业经济合作社。与公益型社会组织不同，经济互益型社会组织成员是以会员制的形式组织起来的，技术、经济和市场合作产生的利益在组织成员之间分享。作为连接千家万户小生产与千变万化大市场之间的桥梁与纽带，农业合作社在引导农户走向市场、抵御市场风险方面发挥了显著的作用［5］。首先，农业合作社或协会能更好地解决农业生产过程中遇到的技术、金融和储存等一家一户难以解决的问题，帮助农民提高抗市场风险能力，最大限度保障农民权益。其次，农业合作社或协会可以通过与安徽省农委、农科院、安徽农业大学等科研机构建立合作平台，共同解决病虫害防治等农业技术相关问题，为种植户排忧解难。第三是接受政府扶植。通过搭建城乡社区产品、人力、技术与资金的互补流动平台促进农村经济发展。第四是积极推动城乡社区互助共建，做好农村社区集体资产管理工作，通过村资分离、举办实业、产业投资等方式努力实现集体资产增值保值。

（二）社会公益型社会组织

自20世纪90年代中后期以来，农村公益型社会组织获得长足发展，标志着中国农村从传统社会向现代社会的发展与进步。农村公益型社会组织集合农村社区精英提供满足农民的共同利益和公共文化需求的公共产品，同时，实现自我价值，提升社区荣誉感。

包河区大圩镇民间议事理事会成立于2013年，在15个行政村均设有分会（7—9人），由德高望重的老党员、老干部、老教师和热心于公共事务的年轻人构成。自成立以来，他们积极围绕理事会的“三员”定位，发挥其主体作用：第一，当好“组织员”。在所属村（居）党组织领导下，行使自治组织职能，成为联系党政和会员群众的桥梁和纽带。第二，当好 “服务员”。把情系会员群众、真心为会员群众服务作为根本出发点和落脚点，积极投身于美好乡村及社区建设创新之中，以自已的实际行动和主动作为，取信于民。第三，做好 “宣传员”。社会组织中的广大理事会成员大多具有较高的思想政治素质，关心群众生产生活，集体观念较强，办事公道，在会员群众享有较高威望，在宣传工作中能发挥较好作用。

（三）文化合作型社会组织

在美好乡村建设进程中，乡村文化具有其他社会要素无法取代的作用，即凝聚、整合、同化、规范社会群体和心理的功能，能够在村民思维形式和行为习惯上发挥广泛、稳定而持久的影响［6］。同时，在农村文化建设过程中能够发现和集结人才，为农村发展提供精神动力和智力支持，促进农村现代化与城镇化进程。

文化合作型社会组织是社区群众性文化活动中富有活力的群众性组织，能够丰富和充实社区居民的生活，使居民真正做到有所学、有所乐、有所为。包河区淝河镇黄镇村再回首艺术团成立于2010年10月，成立之初只有几十个人，现在已发展成为上百人的农民艺术社团（包括健身队、旱船队、红歌队、庐剧队、黄梅戏队等）。再回首艺术团以互助娱乐为主，除日常文化活动外（广场舞、故事会等），他们在传统节日还组织各种民俗文娱活动，在当地农村社区已经具有很强的普及性和广泛的参与度，成为村民文化生活的重要组成部分。

二、多中心理论指导下的社会组织管理经验分析

多中心治理是由西方公共管理研究领域提出并传入我国的的一种新治理模式，它以承认有限政府为基础条件，认为在政府与市场之外，存在着治理公共事务的可能性，主张建立多中心治理模式，实现政府、市场和社会的三维治理框架。多中心理论认为公共部门、私人部门以及社区自治组织都能够供给公共物品，强调公共物品供给结构应该呈现多元化。多元主体之间可以通过建立职责明晰、依赖互动的格局，实现公共利益最大化以及民主、合作、和谐的治理秩序。多中心理论为引导社会组织参与美好乡村建设提供了强大的理论解释工具。

在多中心理论指导下，包河区政府按照建设服务型政府的要求，在服务中实现新型管理，把着力点放在完善规范和标准、加强指导和监督上，加强培育发展社会组织，推进政府购买服务，提高社会组织建设质量，营造有利于社会组织参与社会建设的机制环境，实现社会组织在发展理念、规模数量、培育扶持、形象能力上的四个新突破。

（一）健全组织领导机制，推动发展环境优质化

强化党政合力推进机制。把农村社会组织建设纳入农村社会管理综合治理考评内容，建立了社会组织建设与管理双重领导机制，在党委、政府分别成立了社会组织建设与管理领导小组，充分发挥党委领导、政府主导、民政负责、部门协同的作用，形成了多部门信息共享、齐抓共管的联动工作机制，形成了各司其职、协调配合的工作局面。领导小组定期召开会议，研究解决突出问题，为推动农村社会组织发展营造优质环境。

强化政策规划引领带动。包河区结合城乡发展实际，制定了《包河区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，把社会组织建设纳入总体规划，先后出台了《包河区关于加强和创新社会组织建设与管理的意见》《包河区公益创投活动实施方案》等一系列政策文件，有力地促进了城乡社会组织发展进程。

（二）改革登记管理体制，推进社会组织社会化

建立直接登记制度。除政治法律类、宗教类社会组织和境外非政府组织在本区代表机构登记外，其他各类社会组织在区民政局直接登记。按照“分类指导、突出重点”的要求，城乡社区服务类、公益慈善类、科技类、行业协会商会类四类社会组织得到重点培育和优先发展。

探索下放管理权限。以改革创新为动力，以方便准入为主线，改革城乡基层社会组织管理体制，重点培育具有“中枢”和“纽带”功能的枢纽型社会组织，着力孵化58个城乡社区社会组织联合会。对不具备登记条件的社区社会组织和农村专业经济协会等，探索推行“委托备案”管理体制，实行重心下移，区民政局委托街镇进行备案管理，区民政局负责监督、指导。同时，将备案类社区社会组织纳入社区社会组织联合会管理，增强社区自治服务功能。

（三）加快政府职能转移，推进社会服务项目化

建立政府购买服务机制。根据《政府购买服务暂行办法》，包河区以改善民生为重点，创新投入方式，利用区财政资金，采取市场化方式，按照权责明晰、公开透明、量力而行原则，通过项目申报、项目审核、项目公示、项目招标、合同签订、评估验收“六流程”，面向具有专业资质的社会组织（如社会团体、民办非企业单位、基金会）购买社会服务，在全市开启了政府购买社会服务的先河。

明确政府购买方式范围。目前，包河区政府购买社会组织服务主要有两种，一是购买岗位，二是购买项目，实行购买服务岗位和购买服务项目并举。同时，建立并动态调整政府转移职能目录、购买服务目录和可提供服务的社会组织目录，重点围绕城市流动人口、农村留守人员、困难群体、特殊人群和受灾群众的社会服务需求开展，重点在养老扶幼、助残帮教、社会救助、计生服务、社会保障、文化体育、社区管理等领域优先实施。

（四）加强社会组织能力建设，推重社会服务品牌化

引导社会组织，加强自身建设。建立健全以章程为核心的独立自主、权责明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构，完善内部治理和管理制度，完善会员（会员代表）大会、理事会、监事会制度，实行决策、执行、监督分立。积极推行会长（理事长）兼任法定代表人制度，逐步提高秘书长专业化、职业化水平。加强社会组织规范管理，建立社会组织评估制度，制定《包河区社会组织行为规范和活动准则》，促进社会组织健康有序发展。

借力品牌项目，提升服务水平。在开展社会服务中，通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方式，逐步形成了一批特色品牌项目。通过品牌项目的带动引领，促进了社会组织规范化管理，促进社会组织人才队伍职业化、专业化和年轻化，提升了社会组织的承载能力和服务水平。同时，举办了两期包河区社区服务管理创新及社区社会组织服务管理培训班，开展专题培训，加强社会组织自身建设。

三、引导社会组织参与美好乡村建设的对策建议

美好乡村建设是实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的重要路径，社会组织作为美好乡村建设的内生力量，扮演着“政策倡导者、致富带头者、文化传播者”的角色，日益转变为农村社会治理的不可替代性工具。但与现实需求相比，社会组织的发展尚有一定的距离，既需要通过政府的有效治理来强化社会组织根基，构建社会组织服务体系，完善社会组织自我生成机制，也需要通过议事规则形成制度化的自治能力。

在多中心理论指导下，应从农村社会组织发展环境入手，分析农村在治理方面、社会方面以及农民主体方面所发生的变化，提出切合实际的对策建议，促进农村社会组织的培育和发展。

（一）理顺农村社区治理主体关系

农村社区居民自治是我国社会治理的有机组成部分。应搭建多元主体参与社会治理平台，包括政府组织、非政府组织、志愿者组织以及各种新型农业经济主体［7］。通过梳理农村社区主要事务、明确建设目标、转变治理方式等措施，构建科学合理、高效全新的农村社区管理体制与框架，理顺基层政权组织、村民自治组织、农村社区社会组织、农村共治组织之间关系。基层政权组织、村民自治组织、驻地单位、农村社区社会组织、农村社区村民是农村社区管理主体，农村社区各项事务是农村社区管理客体（对象），推动农村社区发展、促进农村社区和谐是农村社区管理目标，合作共建式的协调管理是农村社区管理方式。

以村民自治为核心，以农村社区服务项目（政府购买服务项目、公益招投标和公益创投等形式）为策动，以社会组织孵化培育为抓手，以专业社会工作人才为支持，拓展村民参与自治的路径，促进村民的就业创业，打造农村社区服务品牌，建立健全农村社区服务体系。最终形成以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、多元共治的社会管理格局。

（二）构建农村社会组织服务体系

依据现行国家社会组织相关法律法规，按照备案或注册的标准，规范社会组织登记备案管理，优先发展农村社区社会组织，坚持登记和备案相结合的原则，简化登记程序，降低备案门槛，创新备案模式，试行农村社区社会组织备案在农村社区形式，按照“一级登记在民政、二级备案在乡镇、三级管理在农村”的模式实行备案登记。农村社区统一规划社会组织的设置、布局，使社会组织在数量、种类、布局等方面符合农村社区发展的需要，避免资源的浪费。对组织形式、业务范围相同或相近的农村社区社会组织，可整合使其具有一定规模和实力。

第一，依据村民需求，建立社会组织服务载体，建立以农村社区为平台、社会组织为载体，专业社会工作人才队伍为支撑的新型三社联动模式。

第二，重点支持包括农村社区自治组织、农村社区社会组织、农村专业服务类组织等三类组织，支持发展各类生产合作社与专业协会等农村社区社会组织，通过规模生产、集约经营、科学管理促进农村经济发展。

第三，运用农村社会工作专业方法，以社会组织为驱动，以政府购买服务的方式通过引进专业社工队伍，调研村民需求，提供专业化服务，整合农村社区资源，科学评估与反馈，规范管理。

（三）搭建农村社区共享基金平台

通过发展社会资本，通过百姓参与，鼓励村民守望相助，建立个人、家庭以至农村社区的自助互助能力，促进农村社区融合，增强村民农村社区归属感，巩固个人和家庭的社会网络，通过政府、社会组织跨界伙伴合作，主动回应农村社区问题。

首先，争取政府资金支持，通过政府购买服务的方式扶持社会组织发展。社会组织通过承接政府转移的职能，提升能力，促进发展。

其次，纳入公共财政预算体制，有利于规范政府行为，为构建政府和农村社区社会组织的伙伴关系奠定良好基础。

再次，完善和健全政府向社会组织购买服务制度，加大培育和发展社会组织的力度，不断提高社会组织承接政府事务的能力。

复次，建立新型投入方式——公益创投。公益创投是通过公益资本投入的方式，为社会组织提供资金和管理、技术等支持，以促进其提升社会服务能力，进而有效解决公共服务需求。

通过资助、招投标、定向购买等方式，引入市场竞争机制和专业评估方法，培育品牌公益项目，催生公益行业新兴力量，形成标准化公益服务模式。

（四）组建农村社会组织孵化园

第一，引进有能力的枢纽型社会组织承接运营社会组织孵化园，尤其是专业社会工作服务机构。为符合条件入驻孵化园的社会组织提供包括场地设备、评估咨询、能力建设、战略部署、发展规划、人才培养、信息共享、小额补贴等一系列关键性援助性支持，帮助其在较短的时间内成长为有明确发展方向、组织结构健全、资源网络完备的成熟注册组织，在相关领域发挥其作用，服务社会发展建设。

第二，引进能提供农村社区专业性服务的社会组织以及能满足村民生活需求、信誉好、服务周到的专业性社会服务组织，开展面向农村社区村民的便民利民服务及公益性服务，解决农村社区亟待解决的社会服务问题。重点引进文化教育等类社会组织。

第三，部门联动，孵化培育农村社区社会组织。各部门联动，搭建农村社区社会组织发展平台，结合工作范畴，网罗乡村精英，重点培育孵化志愿服务类、村民自治类、村民互助类、文化教育类等社区社会组织，使农村社区社会组织能够承接政府部门和农村社区各部门不直接承担的社会服务性和事务性工作。

（五）加强农村社会组织党建工作

随着农村经济社会发展，社会组织正处于快速成长期，这也是社会组织党建工作的关键时期，应着力加强社会组织的党建工作，以党建引导社会组织健康有序发展。社会组织党组织执行《党章》规定的基层组织的基本任务，在会员和员工中发挥政治核心作用。

第一，按照“先易后难、分类指导、有序推进、全面覆盖”的工作思路，探索务实灵活的党组织工作形式，通过派出党建联络员等形式实现党的组织和工作全覆盖。

第二，理顺党组织隶属关系，明确党建工作责任主体，避免多头管理或失于管理。对在民政部门登记的行业协会及无业务主管单位或主管单位不明确的社会组织，党建工作由同级社会组织党工委主管；对在民政部门登记、有明确业务主管单位的社会组织，党建工作由对口业务主管单位党组织主管；对规模较小、分布广泛，且与街道、社区及乡镇、村关系紧密的社会组织，如社区公共服务机构、民办幼儿园、个体诊所、农村养殖专业协会等，党建工作实行属地管理。

培育农村社会组织参与乡村治理是一项系统工程。将社会组织发展与美好乡村建设实践结合起来进行探索，是创新农村社会治理、促进美好乡村建设的崭新路径，具有重大现实意义。作为沟通民情、维护社会稳定和谐、促进生产发展的重要渠道，农村社会组织以激发农民主体性为出发点，以调动农村社会资本存量和促进农民合作为目标，在乡村治理转型发展进程中发挥着重要的内生作用。加强对社会组织的孵化、培育和引导，能够更好地发挥社会协同、公众参与的积极效应，积极稳妥地构筑多中心乡村治理格局，促进美好乡村建设又好又快发展。

［1］仝志辉.论我国农村社会化服务体系的“部门化”［J］.山东社会科学，2007（7）：50－52.

［2］梁洁，张孝德.乡村自组织中的社会资本研究——基于蒲韩乡村社区案例分析的视角［J］.行政管理改革，2014（11）：62－66.

［3］赵树凯.基层民主新格局与领导方式创新［J］.农村工作通讯，2008（11）：11－12.

［4］张世勇.试论在培育农村社会组织的过程中创新农村社会管理 ［J/OL］.［2012－10－10］http：//www.snzg.net/article/2012/1010/article＿30567.html.

［5］王兆华.农户对专业合作社需求意愿影响因素分析——基于陕西户县葡萄果农的问卷调查［J］.安徽农业大学学报：社会科学版，2013（5）：6－12.

［6］顾伯冲.发挥新农村文化的“软实力”［N］.光明日报，2006－02－16（4）.

［7］李长源.整体性治理视域下农村社区居民自治机制创新研究［J］.安徽农业大学学报：社会科学版，2015，24（3）：21－25.