现行公务员考录制度运行中的冲突与破解

施婷婷

(江苏师范大学 法政学院， 江苏 徐州 221116)

现行公务员考录制度运行中的冲突与破解

施婷婷

(江苏师范大学 法政学院， 江苏 徐州 221116)

现行公务员考录制度在运转中存在着非正式制度与正式制度之间、权力的实质公平与形式公平之间、内部自律与外部他律之间、集中性与独立性之间的四种冲突。可从促进正式制度与非正式制度的融合;完善考录的法律规范，保障权利公平;建立健全外部他律制度，强化他律;实施分类考试制度等方面入手破解上述冲突。

公务员;考录制度;冲突;解决途径

现行的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第四章对公务员的录用进行了一系列的规定，不仅确立了公务员录用中的“凡进必考”原则，而且对录用的公务员的职位要求、考试方式、报名方式、资格审查等都做了明确的规定。公务员的录用围绕考试展开，形成了发布招考通知、资格审查、考试、考核、录用等严格程序。这种严格的考试制度和程序，打破了过去那种进入机关单位的随意性和“攀关系”、“走后门”现象，为所有想进入公务员队伍的人提供了平等的机会。但是，现行的公务员录用制度在实际运行的过程中仍然存着明显的运行不力、运行不公等现实问题，需要我们进一步思考，探求其破解和完善之策。

1 正式制度与非正式制度的冲突和破解

1.1 正式制度与非正式制度的冲突

制度有正式制度与非正式制度的区别。公务员考录的正式制度就是指与公务员考录相关的法律规范、录用流程、考试程序与内容等体系制度，是规范性的要求;非正式制度是“人们长期形成的包括公务员考录的价值信念、伦理规范、道德原则和意识形态等因素。”［1］然而，如果将“非正式”理解为“不成文”的话，还会有另一方面的解读，即那些带有灰色性质的非正式制度。所以，这里的冲突主要有两方面:一是我国公务员考录的正式制度是在借鉴国外文官制度的基础上建立起来的，从建立之初就带有西方国家的价值和伦理观念，必然与本国关于公务员考录的价值信念、道德原则等方面有冲突;二是在我们国家某些价值观念的驱动下，灰色性质的非正式制度对正式制度的破坏，这种矛盾集中体现在“官本位”思想下非正式制度对正式制度作用的消减。

西方的“官商二元化”的文化价值观念使得在西方社会中，人们历来具有多元化的职业观念，并不把进入公职部门作为唯一的选择。我国几千年的传统文化使得“官本位”思想根深蒂固，在市场经济发展与冲击之下，这种“官本位”的思想虽然有所松动，但取而代之的是“官商一体化”，反而给权力寻租留下了空间。因此，同样的正式制度在西方能保证考录程序的公平正当，而在我们国家则会引发很多制度上的问题。

1.2 正式制度与非正式制度的融合

一方面，我国现行的公务员正式考录制度最初引入了西方国家的考录制度，因此带有西方非正式制度的文化价值，不能完全解决我们国家的问题。因此，在借鉴西方国家正式考录制度的基础上，要进行本土化以适应我们自己的文化和国情。另一方面，非正式制度归根到底是一种文化传统，它的作用主要体现为文化的内在驱动力。比如，“官本位”思想，并不能用好坏来评价它，只是一种职业追求而已。这种追求源于我们千百年来对于“士农工商”进行等级区分的结果，入仕从另一方面是高的社会身份的体现。对“官本位”进行批判，主要是因为在这种思想的驱使下，出现的扭曲行径，这样的扭曲行径同时使得非正式制度又包含某些灰色的含义。

因此，在正式制度的设置过程中首先要能够体现非正式制度，这是为了克服正式制度水土不服的问题;其次，在传统思想或者文化的影响下，会出现一些我们称之为灰色的制度，比如任人唯亲、任人唯近等，严重阻碍了考录制度的公平性，要摒弃掉这些不成文制度的消极影响，消融灰色制度生存的土壤。

2 权利的形式公平与实质公平的冲突和破解

2.1 权利的形式公平与实质公平的冲突

公平，是法律、规范以及制度追求的价值准则。在公共行政领域，公平是政府行政职能的体现和价值追求。对于公务员的考录来说，权利的公平意味着凡是有能力和有利益诉求的社会成员，都能够享有平等进入机会。在实践中，关于考录制度做了一系列的规定，包括职位表、报名条件、学历要求、专业限制、年龄限制等各种客观条件。从形式上看，这些规定对所有报考者来说都是公平的，没有人可以享有特权。但是，从实质上看，这些规定无形中将一部人隔绝在进入的可能性之外。比如，一些职位有学历要求，必须是硕士及以上，还有一些职位对专业进行限制。对于那些没有相应学历或专业的人员来说，并不代表他们不能胜任相应的职位，但是对这部分人来说，就没有机会获得考试的机会，从而不可能有进入机会。

2.2 完善考录制度的法律规范，保障权利实质公平

我国公务员考录制度出现形式上的公平主要是由于现行法律制度不健全造成的。现行与公务员录用有关的法律规范主要有《中华人民共和国公务员法》、《公务员调任规定(试行)》、《党政领导干部选拔任用工作条例》。而关于公务员的考录制度却没有专门的法律进行规范。这样难免会导致法律对考录制进行规范的时候只能以宏观的形式进行规制，而难以细化环节。

日本的《公务员法》对考试实施环节的具体内容作了非常明确的规定和处罚额度，例如，对于扣押考试公告的人，一般要处以一年以下有期徒刑或三万日元以下罚款，以维护考试制度的严肃性。因此，我国应该加快公务员法实施细则建设，在考试环节做出具体的规定。而不是笼统地规定限制标准以达到形式上的公平，更多的应该是通过法律的细化，给予更多人机会。如关于学历的限制，可以对没有达到相关学历要求的考生增设职业素养测评，只要实质上满足相应职位的要求就能够获取进入公务员队伍的资格，这才是真正意义上的公平。而实现实质上公平最主要的就是细化现行的法律，制定专门的考录制度。

3 内部自律与外部他律之间的冲突和破解

3.1 内部自律与外部他律之间的冲突

内部自律，指公务员对自身的约束;外部他律是指制度化的规范。中国传统用人制度从产生之日起就与道德伦理结下不解之缘。《论语》中有“为政以德”;司马光在《资治通鉴》里有关于选人标准问题的表述“是故才德全尽谓之圣人，才德兼亡谓之愚人，德胜才谓之君子，才胜德谓之小人。凡取人之术，苟不得圣人、君子而与之，与其得小人，不若得愚人”;《公务员法》第七条规定，坚持任人唯贤、德才兼备的原则。①《中华人民共和国公务员法》第七条:公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。以上均表明对于道德的追求一直根植于我国的用人制度中，“表明我国社会管理或行政行为本身，被理解为对于道德价值的追求，这共同地基于“道德人”假设的基础之上。”［2］基于“道德人”的人性假说使得对于公务员录用的监督主要依靠自律的方式。这种自律在公务员考录环节的表现就是缺少制度化监督。公务员的考录过程主要是主管部门和用人单位负责实施，整个过程并没有相关的法律制度规范。这一方面可以归结为我们国家关于公务员制度化进程比较迟缓。更重要的是，我们传统政治文化强调德行内修，更多依靠自律进行。但是，现代法治文明更多强调公平、公开和透明，要求外部监督，即他律，这也是对公民知情权的保证。内在自律规范与外在他律之间的冲突也是当前需要平衡的问题。

3.2 建立健全外部制度，强化他律

“让权力在阳光下运行”并不是一句口号，它具有现实的价值。西方国家，建立在“经济人”人性假说基础上，考录制更多依靠制度化规范。“二战”以后，日本颁布了跟公务员录用有关的一系列制度:1947年，《国家公务员法》标志着公务员考录制度正式出台;1984年，《人事院录用考试规则》出台，又对前一制度做了多次修改;2001年，《公务员制度改革大纲》对公务员的考录制度进行了改革;2007年，通过了《关于公务员制度改革》; 2008年，又通过并颁布《国家公务员制度改革基本法》等相关的法案。这些配套措施都使得日本的公务员考录监督制度日趋完善，为外部监督提供了制度化的依据和途径。

因此，仅依靠道德的自律是不能起到根本保障作用的，必须有外部他律进行监督。当然外部监督要真正发挥作用也要有制度化的规定，否则就会出现监督的无序、无效甚至是混乱。目前关于外部他律制度的法律依据主要是公民基本权利知情权的，而其他方面的内容却没有具体而明确的规定，这是制度不健全的表现。完善公务员考录的外部他律制度，需要建立以监督主体、监督对象、监督的法律依据、监督权限、监督的方式和范围等方面为内容的法律监督制度。

4 集中性与独立性之间的冲突和破解

4.1 集中性与独立性之间的冲突

集中性是指公务员的招录考试采用集中统考的方式，所有职位均采用统一的试卷和方式进行;独立性是指不同的职位之间具有各自独立的特性，有自身的专业要求。按照我国公务员职位分类的方法，公务员分为三类:综合管理类、专业技术类和行政执法类。显而易见，不同的职位有不同的专业和技术要求。现有的考试方式选拔出来的大多数是“通才”，不能满足不同职位对“专才”的需求。“以‘通才’标准选择的人员往往缺乏从事专门性工作的技能和经验，领导难于深入;以‘专才’标准选拔出的人员虽堪称某个领域内的专家，但他们的知识面窄而不博，偏于一隅。”［3］尤其对于专业技术类公务员来说，其专业背景和专业知识能力是胜任其岗位要求的必要前提。在现行的考录制度下选拔出来的公务员，难以满足不同岗位独立性的特殊需求。

4.2 实施分类考试制度

西方现代国家的公务员考录系统都是复合型的，根据不同类别职位的性质、要求、职责和能力等方面的要求，对公务员的素质、能力和要求进行分类考试。“英国，专业技术类公务员以甄选方式进行选拔，重点对专业技术能力和水平进行考察”;［4］在美国，公务员录用考试以职业能力为核心，始终重视职位所需的专门技能和知识，而不是文化背景和学术修养，强调按照职位分类制度中的不同职系和职级组织考试;在日本，“公务员录用考试内容的设计以判定报考者的工作技能和工作知识为主，考试科目与拟任职务有密切关系”。［5］美国现已建立比较完备的公务员考试分类制度，我们可以借鉴。2008年，美国人事管理办公室公布了《职位分类手册》，对公务员职位分类标准进行了调整，对每个职位重新做出了定位。所有的职位首先被分为两类:白领和蓝领，其中白领包含:专业类、行政类、技术类、文员类、其他类;蓝领包括:技艺类、工艺类、手工类等。相比较而言，我国公务员职位分类法(综合管理类、专业技术类、行政执法类)还有待进一步细化，进行更为明确和详细的科学分类。同时，美国的公务员考试过程中，首先引进计算机对面试者进行测试，具体实施由考试委员会通过计算机自动控制考试过程。在考试过程中先让受试者做中等难度的题，如果答题者达到相应的准确率就会提升难度，反之，则会降低难度，整个测试过程题目难度一直处于动态变化中，从而可以真实测试出每位应试者的真实能力和水平。

西方公务员录用中的分类考试制度是建立在职位已经非常细化的基础上，目前我们国家公务员的职位分类还没有这么详细。因此，首先要做的是进一步进行职位分类;其次，要根据不同的职位设置具有专业特性的题型，以适应不同岗位特殊的职位需要。

我国公务员考录制度化建设起步较晚。公务员考录制是在我国人事制度改革实践的基础之上，借鉴和参考西方公务员考录制经验的基础上建立起来的。因此，以英、美、日为代表的西方国家文官制度与我国公务员考录制有相似性，都以竞争考试的方式进行，通常是终身制。但是，公务员考录制又有自己的特定的民族文化土壤和我国特定的国情。公务员录用制度运行中的四种冲突既有自身制度不完善的原因，也有文化土壤和国情的原因。因此，我们可以在总结自身实践经验的基础之上，一方面借鉴西方先进的经验和做法，另一方面推动实践创新，从而推动我国家现行公务员考录制度的完善。

［1］弓联兵，王青梅.我国公务员录用正式制度与非正式制度的冲突与融合［J］.行政论坛，2008(3):55—58.

［2］高青莲.“道德人”假设与儒家行政伦理价值观——孟子的行政伦理价值观分析［J］.社会科学论坛，2009(12):24—28.

［3］闫建，黄登攀.西方各国公务员录用制度之比较及其对我国的启示［J］.行政论坛，2004(2):90—92.

［4］曹永胜.推进我国公务员录用考试分类分级探析［J］.中国行政管理，2014(8):37—40.

［5］吴志华.当今国外公务员制度［M］.上海:上海交通大学出版社，2008:48—57.

(责任编辑:李庆华)

There exists four conflicts in the operation of the current civil servants employing system:the conflict between informal institution and formal system;the conflict between form fairness and essential fairness in rights;the conflict between internal discipline and external heteronomy;the conflict between concentration and independence.To resolve these conflicts，from the following four aspects:promoting the fusion of formal system and informal system;perfecting the legal norms of examination and employment system and guaranteeing the fair rights;establishing and perfecting the system of external heteronomy，strengthening the hereronomy，implementing classified examination system.

civil servants;examination and employment system;conflicts;strategies

D630.3

A

1672—9536(2015)01—0018—04

2015—05—10

国家社科基金项目“城乡二元社会结构的解构与法治中国的建构研究”(14BFX004)的阶段性研究成果

施婷婷(1991—)，女，江苏宿迁人，江苏师范大学硕士研究生，主要研究方向:公共部门人力资源管理。