农村土地信访问题的成因及对策

◎ 张建国

农村土地信访问题的成因及对策

◎ 张建国

随着经济社会的快速发展，各项惠农政策的出台，农民的土地意识不断增强，农村土地矛盾日益突出，土地信访案件逐渐增多。高度重视、认真做好农村土地信访工作，对于确保农村社会稳定，促进农村社会和谐，具有十分重要的意义。

当前农村土地信访问题的特点

农村土地信访问题从内容和性质上看，有宅基地问题、征地补偿问题,也有林地权属纠纷问题，还有土地遭到破坏、遭受污染等方面的问题。

从上访数量看，宅基地纠纷、土地权属纠纷、土地承包纠纷占较大比例,成为影响农村社会稳定的一大隐患。涉及土地征用、房屋拆迁引发的信访问题也有一定比例。随着工业园区的开发,高速公路、铁路的建设，公益事业的发展，这类信访呈增长趋势。

从上访方式看，涉土上访呈现出三个特点:越级上访现象比较普遍，集体上访组织化倾向明显，重复访、无理访问题突出。

从上访群众心理看，存在三种心理:一是借机谋利心理。信访者大都带着强烈的对利益不满足的心理，或者认为利益受损，积极要求、反映个人对利益的需要。二是趋利避害心理。为确保自身利益得到实现，上访者在反映或要求有关部门解决问题时，不能客观、全面地看待所反映的问题，而是站在个人利益的需求上片面强调问题。三是偏执心理。对待自己反映的问题不能客观、准确地认识，并对自己认为的问题深信不疑,即使在问题的解决过程中遇到阻力，也毫不退缩，认死理，听不进劝告和解释。

农村涉土信访问题产生的原因

历史原因。比如，村集体与村民签订土地承包合同时，由于没有明确的四至界线，相关档案缺失，导致一些土地权属不清，引发争论。再比如，缴纳农业税时代，村发展公益事业占用田地时，村集体与被占田地的农户协商，每年通过减免税费等方式作为补偿。如今种田没有负担了，被占田地的农户不仅得不到补偿，而且享受不到粮食直补等惠农政策，从而引发了一系列纠纷。

政策原因。农村税费改革前，农民为逃避农业税，将土地上交集体或转包给其他农户，或采取转户、销户的方式逃避负担。由于种粮收入有限，很多农民选择外出打工、弃田抛荒，其中一些闲置土地通过村组转包给其他无地或少地农户。此外,“减人不减地，增人不增地”政策的实行，导致新增人口无耕地现象比较普遍，农户之间存在土地面积不均的现象。农业税取消后，特别是一系列强农惠农政策的出台、推行，农民得到了好处，种粮积极性明显升温,无地、少地农民强烈要求获得土地承包权，因土地承包问题引发的争地问题十分突出。

干部作风原因。有的村干部不履行民主议事程序，未经村民会议或村民代表同意，暗箱操作，擅自改变集体土地的用途，然后转包给企业或个人，一次性收取多年承包费，损害本集体经济组织成员的利益，引发纠纷；有的村干部“新官不理旧账”, 对原有的土地合同不满意、不认可，私自变更合同条款或将已发包土地重新发包；还有的基层干部侵占征地拆迁款，降低对农户的补偿标准，或者核少补偿面积，从而引起群众上访；基层一些业务人员不按规定、不按程序办事，违规操作，违规审批，也引发了很多矛盾和问题。

经济利益原因。当前，城市化进程加快，大型项目建设增多，占用了大量农村集体土地，涉及到土地征用、房屋拆迁、安置补偿等问题，因程序不规范、丈量核实不准、补偿标准低、补偿款到位不及时，利益分配不公开、不透明、不合理，失地群众得不到妥善安置等问题，引发了许多较大规模的上访。由于农村土地开发增值利益的诱惑，许多地方还出现了未批先用、少批多占、不批乱占土地的现象。面对诱人的经济利益，一些以倒包土地为业的人员，承包村集体土地后，层层转包或一地多包，从中非法渔利导致纠纷引发上访。

基层组织原因。一些村级组织村务公开、财务公开流于形式，农民的知情权、参与权、监督权得不到保障，导致一些群众因猜疑、不满而上访。

农户自身原因。一些农民将承包田私下转包给其他农户耕种，由于当初转包时多为口头协议，既没有土地转包协议，也没有转包期限及退还约定，发生纠纷时，双方各执一词，事实很难断定，难以进行调解。有的村民取得宅基地使用证后，不按规定建房，或多占多用,或前移后靠，甚至随意抬高宅基地，改变房屋座向，影响相邻居民的通风、采光、排水等，引起纠纷而导致上访。还有的农村居民依托宗族、家族的势力,仗势欺人，以强凌弱，肆意侵占土地,导致他人不满，引起上访。

解决农村土地信访问题的对策

解决农村土地信访问题需要多措并举、多管齐下，既要重视源头治理,又要重视解决实际问题，维护群众的切身利益，维护良好的信访秩序。

强化宣传教育。土地管理部门要采取灵活多样的方式，大力开展《土地管理法》《基本农田保护条例》《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等与农村土地相关的法律、法规、政策的宣传，提高群众的法律意识。加强对农村基层干部廉洁意识和民主法治观念的教育，提高干部依法办事的自觉性。国土部门要严格执行土地政策规定，依法审批，公平办事，公正执法，保护土地所有者和使用者的合法权益。

加强基层组织建设。各地要加强村级班子队伍建设，把党性强、办事公道、群众反映好的同志选拔到村级领导岗位上，对那些私心重、群众意见大的村干部及时调整和更换。大力实行村级集体经济组织重大问题民主决策制度，贯彻落实党务公开、村务公开、财务公开制度，涉及群众切身利益的问题，充分征求群众意见、尊重群众意愿、维护群众利益，并将有关事项全过程向村民公开，给群众一个明白。

健全责任体系。各级政府要完善土地管理和耕地保护考核方案，细化各个责任主体的工作责任，明确奖惩措施。建立健全信访工作网络，构建以乡镇、业务部门、村为主体，相关部门密切配合，村级土地协管员上下联络的信访工作网络体系。土地纠纷问题要本着“谁主管谁负责”“属地管理”的原则,及时进行协调，就地解决，着力将问题解决在基层。

畅通信访渠道。各地要建立“干部下访”“定点接访”等制度，通过发放联系卡等方式方便群众咨询、反映问题。改进接访方式，热心接待、细心解释、耐心疏导，处理及时，依法维护信访人的正当权益，做到事事有回应，件件有着落。对群众提出的合理诉求，不推不拖，按规定的程序和时限尽早办结，一次性处理到位，不留隐患。对不合理、不符合国家政策的诉求，要耐心细致地做好解释工作，促其罢访。

建立排查调处机制。各地要建立健全土地矛盾纠纷动态巡查机制，分片包干，责任到人，定期组织村级土地协管员开展巡查、汇报情况，对土地利用状况进行监测，做到及时发现、及时纠正、及时制止、及时查处。发现问题现场解决，对现场不能解决的，承诺办结时限，坚决把信访苗头消灭在萌芽状态。要重视初信初访，加强巡回检查，做到防患于未然。

加大执法力度。针对土地问题相对复杂、涉及面比较广的实际情况，业务部门要加强与纪检、监察、公安、检察和法院的联系，积极争取支持，增强土地执法的威慑力。对政府、法人违法占用土地的行为，要敢于查处，不能姑息迁就。对干部特别是村干部违法用地、以地谋私的，要坚决予以严肃查处，充分发挥惩戒与警示的作用。同时，要进一步规范信访行为，对无理缠访、闹访、越级上访、破坏公共秩序的行为，要依法进行处理，维护良好的信访工作秩序。

（作者单位：郑州市国土资源局）