基层公共图书馆管理外包实践与思考*

徐文贤 霍建梅

图书馆管理外包是参照企业外包的模式通过签订合约将图书馆全部（或大部分）管理和服务委托给企业或团体的一种做法，以实现增加效率、降低成本、提升质量的管理目标，是一种新型的管理方式，能够体现图书馆现代化经营战略和管理理念。

20世纪80年代中后期，国外许多图书馆已普遍将大量机械性劳务，诸如清扫、保卫、拆包、贴书标、装订、上下架等事务性工作，甚至专业性工作如分编、数据库建设、计算机系统管理和设备管理维护等交给专业公司来完成。90年代中后期，出现了整个图书馆外包的案例。在美国，自加利福尼亚州河滨县（Riverside county）图书馆于1997年将整个图书馆业务承包给私营公司以来，截止到2013年，先后来自德克萨斯州、佛罗里达州等5个州（包括20个图书馆系统，84个图书馆）的图书馆实行了管理外包。对这些图书馆承包服务的是Library System&Service（简称LSS）公司，被誉为美国第五大类图书馆系统[1]。管理外包在日本、英国也均有实践案例。

国外图书馆管理外包的做法曾引起学术界的极大关注，国内也出现了把图书馆所有业务外包出去的案例。国内外图书馆的管理外包主要出现在基层的公共图书馆。目前关注到的主要有江苏省无锡新区、广州增城区新塘镇图书馆、广州市南沙区图书馆和安徽滨湖世纪社区图书馆，都是以公开招标的方式将图书馆管理服务外包给企业或团体。国内图书馆学界对图书馆管理外包大都持一种疑惑的态度，本文拟从上述三个案例，尝试概括图书馆管理外包开创性应用以及其良好的服务效果，为其他公共基层图书馆管理外包提供参考。

1 基层图书馆存在的共性问题

有一种理解：市以下的图书馆都被称为基层图书馆，在政府管理机构中，算是最底层的文化管理单位。长期以来，在体制和资金两大压力下，国内基层图书馆大都存在一些共性的问题：

首先服务人员欠缺服务意识。由于工作人员工作效益与薪酬没有任何关系，他们在工作中大都持保守沉闷的工作方式，还会有一些素质较差的馆员的服务态度较差，导致读者对馆员不亲近。另外基层图书馆通常人少事杂，但是安全稳定、环境卫生、文化体育、计划生育等都要面面俱到，真正单一从事图书馆专业工作的人员相对较少，能够给读者解决问题的能力较差，导致读者对馆员的不信任。

其次服务效益不高。由于服务人员和体制等各种因素，基层图书馆存在文献资源不丰富、服务不规范等现象，甚至有的馆对外开放都得不到保障，如一部分基层图书馆由于资金的缺位，处于濒临关门的境地，有些已经被迫租让场地去做营利性开发，导致图书馆的社会服务效用严重扭曲。深圳市南山区图书馆在改革之初也曾有过此现象，余子牛馆长刚接任馆长职务时，曾经有一副对联调侃基层图书馆现象：“上联：建了，开了，评了，达标了；下联：书吧，网吧，性吧，快来吧；横批：文化进社区”[2]。虽说是笑谈，也可以看出基层图书馆的窘态。所以基层图书馆亟待改革，外包便是改革的重要方式之一。

2 基层图书馆管理外包特点

2.1 运营方式的转变

图书馆是公益性质的，公共图书馆更是承载公民文化教育的责任，所以公共图书馆的建设、管理、服务通常是由政府来主办与运营。管理外包形式是以政府购买公共服务的形式，通过公开招标把原本由政府承担的管理与运营功能，转交给企业或团体来实施。在投标前，政府对参与投标公司的资产进行评估，对其服务内容、设备投入、图书数量等作了具体的规定，并要求与图书馆主办单位充分协调合作，然后将公共图书馆管理和服务外包给承包公司来做。管理外包改变了过去完全由政府直接兴办公共图书馆的做法，走出一条“政企合作”形式办图书馆的模式：政府提供场地、资金及设备，企业提供管理和服务等，免费对外开放。这是一种政府鼓励和支持文化企业参与公共文化服务，施行政企合作共同办好图书馆，在图书馆领域创新的服务模式。

目前国内有几家代表性的公共图书馆实施了管理外包：2010年6月，无锡市政府通过公开招标，将无锡新区图书馆建设、管理、运行和服务外包给艾迪讯电子科技（无锡）有限公司，以解决公共文化服务规模扩大与政府直接提供能力有限的矛盾，管理人员认为通过管理外包，提高了政府的公共服务能力[3]。2011年6月广州市增城区新塘镇图书馆对外公开招标，最后将整体图书馆服务外包给深圳两家有限公司联合管理，服务期限为10年。新塘镇图书馆负责人说：“图书服务公司和图书采购公司共同开办图书馆，在服务管理上更专业，及时将管理上的情况进行沟通，更能购入符合当地读者需要的书籍。”[4]广州市南沙区图书馆于2011年8月以招标形式将图书馆的管理外包给了一家文化发展有限公司[5]。

2.2 专业服务人员的转变

美国图书馆学界有一种说法，“在图书馆所发挥的服务作用中，图书馆建设占5%，信息资料占20%，而图书馆服务人员可以占到75%”，可见图书馆配备专业服务人员的重要性。但是我国整个事业单位编制人员的来源和构成都比较复杂，有上级调派的管理人员，有公开招聘的大学毕业生，还有一些是其他的人员安排。在图书馆这种技术要求相对没那么高的事业单位也有如此随意的性质，这就造就了图书馆员业务水平参差不齐，文化素质高低不一，敬业态度与职业规划多种多样，致使图书馆的服务水平难以适应图书馆现代化建设与发展。另外随着体制改革的不断推进，事业单位编制名额逐渐减少，如广州南沙新区图书馆只配备了1个人员编制，所以这种情况不可能维持图书馆的正常开放。那么如何突破人员编制的瓶颈呢，很多图书馆通过雇佣非正规员工、以短期合同来约束员工，为了降低成本还以低工资等为雇佣条件。这样的做法导致了员工队伍的高度不稳定，而且不能使从事图书馆工作的人员在专业及技能上得不到提高，在很大程度上妨碍了图书馆服务的可持续发展及专业性功能的发挥。

南沙新区图书馆通过管理外包的方式解决了这一问题，把区公共图书馆外包给公司管理，通过签署合同，把“养人”的钱花在“养事”上。服务人员由企业派出，薪资待遇、绩效考核等相关人力资源事宜都由企业全权处理。这样一方面减轻政府人员的编制压力，降低人力资源管理成本，同时也更加注重专业服务。在签署的合同条款中，要求所有图书馆管理人员必须是图书馆专业毕业生，必须具备中级职称资格。这样，面对读者的是能够实实在在解决问题的图书馆员，给读者展示了整齐有序、有能力、高素质的馆员形象。无锡新区图书馆也通过服务外包形式，解决了编制紧张，人才匮乏的问题，不仅如此，有些更专业的服务人员还能延伸服务层次，扩大服务范围，为读者提供更专业的讲座服务。读者在对待馆员问题上，陈翘楚等针对增城区新塘镇图书馆和广州南沙区图书馆进行了读者回访，读者反映，他们并不在乎馆员是属于编制人员还是外包人员，更多的在乎馆员提供服务的质量[6]。

2.3 服务方式的转变

图书馆服务外包公司通过开展各种转变服务和开展各种丰富多彩的活动，给基层图书馆带来不小的变化，提高了图书馆服务效率和运营质量。

2.3.1 图书馆延长了开放时间

南沙区图书馆，从2011年12月份开始，每周开放时间48小时增加到60小时，每天来图书馆看书的读者和外借图书量都比以前增加了近一倍。无锡新区图书馆也实行全年无休，免费开放，开放时间为每天上午9∶00到晚上7∶00，极大地方便市民到馆学习。自2011年4月份运行以来，到馆读者量已达4万人次。同时在专业服务人员的指导下，馆内数字及网络资源搜索使用也大大提高，本年度图书馆网站点击量13万次量，数据库搜索量20万次。无锡新区图书馆现已成为新区公共文化服务的璀璨亮点。

2.3.2 开展丰富多彩的活动

为了改变图书馆运行效益不佳，服务效果不好现状，外包公司还针对读者类型和图书馆职能开展各种丰富多彩的活动，如广州南沙区图书馆于2011年12月22日，邀请了著名作家金敬迈先生到馆做读书与人生为主题的演讲，2011年12月25日开展了以新书分享快乐阅读为主题的2011年圣诞节活动等[7]。无锡新区图书馆自2011年4月以来，多达10多次主动外出拜访，直接与机关、社区、街道、学校、企业等进行接洽，通过走访，深入了解不同群体对图书馆的需求，为企业、社区、园区、政府机构、学校等1500多位读者办理注册登记。同时围绕阅读需求，因地制宜举办各种丰富多彩的读者活动，将更多的读者“请到图书馆来”，增添图书馆人气。还建立了覆盖无锡新区民众、政府、企业的知识学习平台，使图书馆成为社区市民的加油站。增城新塘镇图书馆专门开设展区，不定期为读者开展画展和各种艺术培训展览活动。

3 对基层图书馆外包相关问题思考

3.1 保证图书馆政府主导地位，制定外包制度

目前图书馆界对管理外包存在着很大的质疑，就是图书馆外包后会不会导致图书馆公益性的改变及图书馆的所有权问题何去何从，大力推进公共图书馆外包是否意味着政府“甩包袱”和无所作为呢？业界认为极端化外包可能引发图书馆的性质、服务观念、功能等发生根本性的变化。从目前的应用案例来看，外包后政府仍然是图书馆主导者，与外包公司双方以合同的方式来达到服务目的，属于政府购买服务的性质，政府仍然能够确保公共图书馆服务能公平地为大众所用。虽然从成本的角度考虑经营方式，但是成本经费仍然是由政府部门来支付，而且没有对读者增添收费项目，它仍然定位在公益的性质上，图书馆所有资产和资源仍然属于公有。1998秋，美国图书馆协会（American Library Association，ALA）特别成立了一个“外包工作小组”。研究小组详细调查了图书馆分类编目、管理和服务外包的实际情况，参与调查的图书馆包括夏威夷公共图书馆、沃斯堡公共图书馆、国家航空航天研究中心和河滨县图书馆。调查结果显示：没有任何证据表明外包服务方式对政府在图书馆管理中的主导角色是一种威胁，也不会对图书馆之间的馆际合作产生消极影响，但是外包模式能够对图书馆提供更有素质的劳动力，而且能够拓展图书馆发展趋势，还能有效地降低成本[8]。

目前管理外包在图书馆行业发展尚不成熟，想要走出一条政府主导、借力市场的服务经办模式，任重而道远。我国的服务外包行业虽然形成了一些地方法规，但还缺少比较系统的、切实可行的实施细则，相关责任部门不甚明确，一些发展政策和措施在实践中遇到障碍。为了保证图书馆服务外包能够在大范围内得以推广并发挥作用，政府职责不应该减轻，反而需要强化。首先政府要重新定位其角色，从图书馆公共服务直接生产者转变为图书馆服务市场秩序维护者，进一步明确图书馆外包产业的政策定位，同时完善政策法律环境。其次目前国内还没有出现像美国LSS这样专业化的图书馆管理公司，政府应对服务外包企业进行统一认定和科学管理。要制定出一套公共服务外包制度和管理办法，减少或避免主观随意性，提高公共服务外包的规范性。最后政府应该继续研究和落实好图书馆服务外包的财税政策、投融资政策等，从而为图书馆外包创造更好的发展环境。

3.2 加强图书馆外包质量、价格监控

目前图书馆管理外包没有得到广泛应用的一个重要原因即是外包后由于成本压缩，人员、管理机制的改变，业界对服务质量和数据安全表示担忧。图书馆服务是一个对文献进行收集、保存、整理并提供读者使用工作系统，其业务包括文献的采访、分编、主题标引、典藏、流通、情报服务、参考咨询、读者信息反馈等一系列环节，是一个有序的多层次的专业流程，而国内外包企业都是图书采编业务为主，进而转化到其他服务业务上的，应对数据库的建设与维护、计算机系统的管理及网络设备的管理与维护的经验不足，而且私营化性质难免造成在利益驱动下忽视基本服务的情况。因此政府要坚持对外包公司的基本服务的监督，同时要制定完整的质量控制制度、标准评估流程和评估内容等，确保基本服务数量和质量，抑制企业在基本服务中谋利的冲动，对于违规企业要给予法律制裁[9]。针对缺乏大型全面专业型服务的外包企业，目前国外有一些图书馆采取业务分离的方式外包给不同企业，并要求企业之间相互合作来保证图书馆业务工作的顺利开展。如采编业务、流通业务和图书馆系统管理与维护业务分别给不同的公司来承包，但是需要各企业之间的交流与合作，提高服务效率，整体做好图书馆事业。

图书馆外包是以合同的方式来约束和管理政府和外包企业双方的，实施成功与否很大程度上还有赖于外包合同实施过程，包括合同的制定、招标与遴选、绩效监督、风险防范等等，每一环节都关系大局[10]。因此，公共部门必须提高自身的合同管理能力，对合同外包进行全程监控，不能一包了之。此外。还应当注意有效监管和跟进评估，当承包者不符合要求时，及时中止合同，采取应对措施，必要时依法办理。在质量控制方面，增城新塘镇图书馆为我们提供了经验，将图书馆服务质量控制得比较到位。首先开馆前由政府以及省里的图书馆行业专家组成的队伍对该项目进行了验收；实施过程中政府会不定期对图书馆的服务进行抽查；另外要求外包公司做定期检查，并提交检查报告；最后馆内原有员工守则同样对外包服务人员具有约束作用[11]。

3.3 有序推进服务外包人才培训保障体系

图书馆总体外包后，原来的员工可能面临调岗、减薪甚至解除工作关系，这样可能导致图书馆员工的不稳定，而外包公司则处于员工缺乏状态，既有员工也不能保障其专业性及熟练技能，而且由于私营企业的成本理念，更多员工是以非正规或短期合同以及低工资等方式雇佣而来，同时在国内长期就业观念的影响下，员工与公司、图书馆之间都缺乏长期维系的纽带。

想要改变图书馆外包用工的现状，首先更新图书馆员的理念，传统图书馆编制用工适合图书馆原来“小而全”的管理方式，但是不能满足现代化图书馆的发展要求，鼓励原有员工将目光转向外包企业，改变就业观念，利用原本图书馆员的专业技能，改变人力资源管理方式，塑造整齐高素质的图书馆员形象。另外政府要积极采取措施引导和支持高等院校与服务外包企业的人才需求对接，大力发展以就业为导向的职业培训，争取在较短的时间内培养出服务外包适用人才，完善高、中、低服务外包人才的科学配置和结构优化的市场体系，增强图书馆服务外包产业的核心竞争力[12]。

图书馆管理外包作为一种新生理念并在现实中应用，并在短期内可以体现它的优势，如降低成本、提高效率、改进质量。但是在业界仍然没有得以广泛采纳，争议仍然集中在图书馆的性质问题、服务质量保证、服务人员等方面。实践是检验真理的唯一标准，相信在长期的发展过程中，管理外包作为一种新生管理模式会对图书馆的管理产生巨大的影响。

[1]Communities List[EB/OL].[2013-12-15].http://www.lssi.com/communities/communities-list/.

[2]余子牛.效益是这样产生的[J].图书与情报，2008（6）：119-122.

[3]公共图书馆建设新尝试 以政府购买公共服务形式[EB/OL].[2012-05-17].http://news.163.com/12/0517/08/81MOEBJK00014JB5.html.

[4]新塘镇图书馆服务外包，开创省内图书馆管理新模式[EB/OL].[2011-10-13].http://www.zcwin.com/xw/zcnews/2011/10/13/590468.shtml.

[5]许琛.南沙区图书馆“外包”走出新路[N].羊城晚报数字报刊平台，2012-01-11.

[6]陈俊翘，全洪立.公共图书馆总体外包争论焦点的个案探究：以增城市新塘镇图书馆为例[J].图书馆杂志，2013（1）：38-43.

[7]陈俊翘，张滢.公共图书馆服务外包实证研究：以广州市南沙区图书馆外包个案为例[J].图书情报工作，2012（增 1）：87-92.

[8]Maltin R S.The impact of outsourcing and privatization on library services and management：A study forthe American Association[M].Chicago：American Library Association，2000.

[9]李春，吴锦辉，彭国甫.基于公共产品理论的图书馆市场化运作研究[J].图书情报工作，2006（2）：127-130.

[10]屈南，李书宁，马成芬.日本大学图书馆业务外包研究[J].图书馆建设，2014（9）：66-69

[11]陈俊翘，全洪立.公共图书馆总体外包争论焦点的个案探究：以增城市新塘镇图书馆为例[J].图书馆杂志，2013（1）：38-43.

[12]无锡国家高新区发展研究院课题组.科学发展服务外包产业：无锡新区服务外包的实践及其启示 [J].群众，2011（5）：23-24.