公共阅读服务设施网络建设探究——以拓展公共图书馆总分馆体系为路径

徐同亮 罗 娟

党的十八大报告和2014年国务院《政府工作报告》相继对全民阅读作出战略部署，党的十八届三中全会对构建公共文化服务设施网络提出明确要求，这些顶层安排为构建公共阅读服务设施网络指明了政策导向。在实践层面，国内先进地区结合实际先行先试，涌现出苏州市吴江区公共图书馆总分馆制、佛山市禅城区联合图书馆模式、靖江市公共图书馆总分馆体系等实践模式，为构建公共阅读服务设施网络积累了有益经验。建立互联互通、共建共享的公共阅读服务设施网络，符合政策导向和实践方向。基于公共阅读服务设施网络建设视角，探讨公共图书馆总分馆体系的内涵、特征及拓展延伸路径，对于推动公共阅读服务体系化发展具有重要意义。

1 公共阅读服务设施建设现状

1.1 公共阅读服务设施建设概述

公共阅读服务设施是以供给公共阅读产品和服务为主要功能的建筑及其配套设施的统称。Paul认为公共文化服务设施具有两个基本属性，即消费的非竞争性、受益的非排他性[1]。公共阅读服务设施的基本属性则可以概括为三个方面，即价值上的公共阅读服务取向、使用上的公共产品属性及投资上的政府主导特性。我国公共阅读服务设施主要由公共阅读服务主阵地——公共图书馆，基层公共阅读服务设施——农家书屋、社区图书馆（室）、职工书屋组成。

各类公共阅读服务设施因起步时间、建设主体不同，致使其发展程度、建设进程也存在差异。我国公共图书馆基本上按照“一级政府建设一级图书馆、谁建设谁管理”的模式展开，2012年全国建成县级以上独立建制的公共图书馆3076个[2]，县级以上公共图书馆建设已经基本实现全覆盖。农家书屋是我国“十一五”时期启动实施的文化惠民工程，于2005年开始试点，2012年建成统一标准的农家书屋600 449家[3]，基本实现行政村全覆盖。社区图书馆建设则呈现出主体多元、概念多样、阶段各异的发展特点，如：文化部门于1997年起建设“社区图书馆”，民政部门于2003年起建设“社区图书室”，新闻出版行政部门推动“社区书屋”与农家书屋同步建设，等等。职工书屋建设由中华全国总工会牵头，于2008年起启动实施，截至2013年已建成全国职工书屋示范点5000家，各地建设职工书屋逾5万家[4]。总体而言，我国已经基本建成覆盖城乡、惠及全民的公共阅读服务设施，呈现出整体推进、重点突破、全面提升的良好发展态势。

1.2 公共阅读服务设施网络化建设面临问题剖析

党的十八届三中全会提出，要统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。推动公共阅读服务设施网络化建设，是构建公共文化服务设施网络的重要体现，是构建现代公共文化服务体系的内在要求。我国公共阅读服务设施建设取得长足发展，但不可否认的是，在推进公共阅读服务设施网络化建设方面依然面临一些阶段性问题。

1.2.1 公共阅读服务设施网络建设面临体制障碍

从行政管理层面来看，公共阅读服务设施分散在民政、文化、新闻出版、工会等行业系统，分属于国家、省（市、自治区）、市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）等行政层级。多元建设主体和多个管理层级导致公共阅读服务设施网络建设面临体制障碍。从业务管理层面来看，公共图书馆是公共阅读服务设施网络化建设的业务主导，总分馆体系是实现公共阅读服务设施网络化建构的有效形式，然而“总分馆建设归根到底是一个制度问题……仅仅通过行业合作不可能建立起真正意义的总分馆体系”[5]。

1.2.2 公共阅读服务设施网络建设缺少法律依据

国内仅有《省（自治区、市）图书馆工作条例》、《农家书屋工程建设管理暂行办法》两部关于公共阅读服务设施管理的行业性法规，且内容宽泛，原则性强，不利于公共阅读服务设施网络化建设。其他与公共阅读服务设施建设密切相关的立法均处于前期筹备阶段，如：国务院法制办正对《公共图书馆法》一些重点问题进行研究论证[6]；《公共文化服务保障法》、《全民阅读促进条例》则处于征求意见阶段。

1.2.3 公共阅读服务设施重复建设矛盾日益凸显

建设公共图书馆与农家书屋、社区图书馆（室）、职工书屋都是为了解决“读书难”问题。各级公共财政同时维持多个并行的体系，加之缺乏科学统一的发展规划，导致重复建设问题日益突出。如：数字化建设是当前农家书屋建设的一项重点工作，各地正在探索运用多媒体、互联网、有线电视网络等技术推进数字农家书屋建设[7]；中华全国总工会正组织力量开发全国职工书屋图书数据库，逐步搭建各级工会共享的电子职工书屋阅读平台[8]。这些做法有利于推动基层公共阅读服务设施数字化建设进程，但是与文化行政部门组织实施的公共电子阅读室、数字图书馆推广工程、文化信息资源共享工程等在很大程度上存在功能重合。

1.2.4 基层公共阅读服务设施持续运行面临发展困境

农家书屋、社区图书馆（室）、职工书屋硬件设施建设取得长足发展，但建成后的运营管理却成为共性难题。表现在：（1）管理运行缺乏有效保障，如：农家书屋闲时开门，忙时关门[9]，即使在东部发达地区也只有三分之一的农家书屋正常开放，三分之一的开放不正常，还有三分之一已经不开放[10]；（2）管理人员缺乏专业素养，现有基层公共阅读服务设施管理人员多为兼职，大都来自非图书馆行业，图书管理知识与技能比较欠缺，而且在培训方面也缺乏刚性配套机制；（3）图书资源难以充分满足读者需求，如职工书屋示范点的配送图书须先由“职工书屋”图书配送中心征集初选，经工人出版社社委会初审后，报全国工会“职工书屋”建设领导小组审定[11]，还缺乏科学有效的需求评价和反馈机制。

2 公共阅读服务设施网络视阈下公共图书馆总分馆体系内涵探究

2.1 概念辨析

总分馆体系是从国外引进的公共图书馆服务模式。以美国为例，“分馆是总馆的一部分，或总馆的一个对外服务部门，这种模式在于建设、投资和管理主体的统一”[12]。在我国，邱冠华等首次对公共图书馆总分馆体系作出界定，即由同一个建设主体资助、同一个主管机构管理的图书馆群[5]25-28。国内也有学者着眼总分馆业务作出界定，认为总分馆是指“采购、编目、网络、服务、管理五个方面完全统一的图书馆联合体”[13]。也有业界人士结合地方实践作出界定，如：“东莞地区总分馆制是以东莞图书馆新馆为中心图书馆（总馆），各镇区图书馆为分馆，社区（居委会）图书馆（室）及图书流动车为补充，同时吸收企业、学校等其他系统图书馆，形成服务全市的地区图书馆网群。”[15]

基于国内公共阅读服务设施建设现状及网络化发展取向，笔者尝试对公共图书馆总分馆体系作出界定，即以政府为行政主导、公共图书馆为业务主导，以基层公共阅读服务设施为分馆或服务点，为保障某一行政区域内公民基本阅读权益而建立的一系列有关公共阅读服务设施网络建设的制度和系统的总称。其中：某一层级公共图书馆作为总馆，处于总分馆体系核心地位；其他公共图书馆和具备条件的基层公共阅读服务设施作为分馆或服务点，在行政上或业务上接受总馆管理，在总分馆体系中处于从属地位。

2.2 特征分析

图书馆界大都信奉“公共、开放、共享”的服务理念[5]10-28，这与公共图书馆总分馆体系的基本特征具有内在一致性。然而基于公共阅读服务设施网络视阈下的公共图书馆总分馆体系，应赋予其更为丰富的新内涵、更具表征的新特征。

2.2.1 服务价值的公共性

关于“公共性”的内涵和表现形式，学术界有着各种见仁见智的分析和观点。笔者认同“公共性的意义主要体现在活动的价值导向、目的、方式和组织主体等方面”[15]。笔者认为，“公共性”是公共图书馆总分馆体系的核心价值。从具体表现形式上来，它体现为行政主导即政府部门的“公共性”，业务主导即公共图书馆的“公共性”，资金来源即公共财政的“公共性”，价值取向即普遍均等价值的“公共性”。

2.2.2 服务目标的普遍均等性

实现基本公共服务均等化，为社会成员提供体现公平、正义原则的基本公共产品和服务……是我国经济社会和谐发展的重要目标[16]。《国际图联公共图书馆服务指南》中指出，“公共图书馆的根本性原则是向所有人提供服务，而非忽略社区内其他群体，只面向某个特定群体提供服务”[17]。作为保障公民平等享受基本阅读权益的一种制度安排，公共图书馆总分馆体系不仅不应以任何理由排斥任何人，而且应该想方设法创造条件，为全体公民提供便捷高效的公共阅读服务。

2.2.3 服务渠道的开放性

从世界范围的公共文化服务供给经验来看，有的采取了“中央集权”或“政府主导”模式，有的采取了“市场分散”或“民间主导”模式，还有的采取了政府与民间合作的“分权”模式[18]。就我国公共图书馆总分馆体系建设而言，其可行模式应是“政府主导与社会参与相结合”的开放模式。一方面对分散在民政、文化、新闻出版、工会等不同行业领域的公共阅读服务设施进行有机统筹，提高公共阅读服务资源综合利用效能；另一方面通过税收政策杠杆，撬动社会力量主动提供公益性、便利化的非公共阅读服务。

2.2.4 服务资源的共享性

在政府主导下，促使公共图书馆与符合条件的基层公共阅读服务设施实现互联互通、共建共享，是构建公共阅读服务设施网络的有效途径，也是充分发挥各类公共阅读服务资源效能的必然选择。在总分馆体系中，总馆通过为分馆或服务点提供通借通还、流转更新等服务，实现区域内公共阅读资源共享。这种“共享”是立体化的，既包括纸质读物、数字读物等阅读资源的共享，也包括人力、资金、技术等服务资源的共享。

3 公共阅读服务设施网络视阈下公共图书馆总分馆体系建设路径探析

以拓展公共图书馆总分馆体系为基本路径，加快推进公共阅读服务设施网络建设进程，应该正确把握“近和远、条和块、主和次”三种关系，即处理好现有资源统筹与深化体制改革、行业系统条线与不同行政层级、阅读主阵地与延伸服务点的关系，逐步提高公共阅读服务资源综合利用效能。

3.1 深化体制改革，推动公共阅读服务设施网络建设主体合一

推动建设和管理主体有机统一，是实现公共阅读服务设施体系化发展的根本之策。在国家层面，将基层公共阅读服务设施的建设管理主体与公共图书馆的主管部门合一，从体制上对农家书屋建设由国家新闻出版广电总局负责、职工书屋由全国总工会负责、社区图书馆（室）由民政部、文化部等多部门负责，以及公共图书馆由文化部负责管理的现状进行改革，将建设管理职能进行统一归并，形成公共阅读服务设施网络建设和管理体制。在省级层面对相关体制作对应调整。在地市级、县级政府层面，文化、广电、新闻出版部门整合已经完成，重点是逐步实现民政部门、工会组织在公共阅读服务设施建管方面的职能调整。

3.2 加强顶层设计，实现公共阅读服务设施网络建设有据可依

在全面深化体制改革完成以前，应立足当前体制现状，重点在规划制定、标准建设、立法保障方面进行探索推进。一是建立发展规划。建议国家公共文化服务体系建设协调组对公共文化服务体系建设规划、新闻出版公共服务体系建设规划、公共图书馆事业发展规划、社区服务体系建设规划、职工书屋建设工程规划等相关规划的有效衔接作专门研究，进而制定并协同实施《公共图书馆总分馆体系建设中长期规划》。二是建立标准体系。结合基层公共阅读服务设施建设分布情况，调整和完善《公共图书馆建设标准》，合理确定公共图书馆数量、规模和网点布局。探索建立农家书屋、社区图书馆（室）、职工书屋纳入公共图书馆总分馆体系的基本标准。三是建立法规体系。抓好《公共文化服务保障法》《全民阅读促进条例》征求意见和《公共图书馆法》论证研究的契机，研究推动以法律形式对拓展延伸公共图书馆总分馆体系所涉及的各类型主体、各方面问题予以调整规范。

3.3 统筹队伍建设，促进公共阅读服务设施网络建设规范运转

基层公共阅读服务设施管理员队伍是公共阅读服务体系的核心资源。应制定实施发展规划，完善编制、培训、待遇等方面的政策措施，吸引和培育专业人才服务全民阅读事业。目前，基层公共阅读服务设施初步建立的专兼职的管理员队伍，已经成为基层公共阅读服务的重要力量。建议国家层面制定《公共阅读服务专业人才队伍建设中长期规划》，引领和推动公共图书馆与农家书屋、社区图书馆（室）、职工书屋管理队伍一体化建设。一是实施一体化培训。建立培训内容征询和培训质量控制制度，由县级图书馆进行专业指导。二是实施一体化认证。建立基层公共阅读服务设施管理人员编制标准、资格认证和绩效考核制度，推动农家书屋、社区图书馆（室）、职工书屋管理员持证上岗和规范履职。三是实施一体化薪酬。在落实好财政补助的基础上，逐步建立薪酬制，构建基层公共阅读服务专业人才待遇保障机制。

3.4 鼓励基层实践，培育公共阅读服务设施网络建设典型模式

就我国而言，将基层公共阅读服务设施纳入总分馆体系，应以县级图书馆为总馆，以乡镇（街道）图书馆（文化馆）为分馆，以农家书屋、社区图书馆（室）、职工书屋为服务点，构建公共阅读服务设施网络。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》将“总分馆制”的特点概括为“三个统一”，即“统一采购、统一编目，统一配送”。当前和今后一段时期，应通过不同合作模式使上述特点部分地或有限地体现出来。建议通过培育国家公共图书馆总分馆体系建设实验区、创建国家公共图书馆总分馆体系建设示范区等途径，选树一批适合我国不同发展水平和地域特征的总分馆模式，为构建公共阅读服务设施网络提供经验借鉴和典型示范。

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