新电改加速

◎文《法人》见习记者 肖 岳

新电改加速

◎文《法人》见习记者 肖 岳

第一轮的电力改革受当时外部大环境影响，更多以满足当时的电力需求为重点，而此次新一轮电改，则更加注重提高资源配置效率的问题

4月15日，国家发改委印发“关于加快推进输配电价改革”的相关通知文件，并在通知中明确提出以深圳市、内蒙古西部等试点作为参考基础，以“准许成本加合理收益”作为单独核定输配电价的原则，将安徽、湖北、宁夏等地列入先期输配电价改革的试点范围。

此前的3月15日，由国务院正式印发的电改方案9号文《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（下称“九号文”）为电力行业新一轮改革拉开了序幕。这是继2013年11月深圳率先开展输配电价改革试点后电力行业深化改革的又一动作。

伴随着密集且紧凑的电改配套政策出台，新一轮的电力体制改革似乎越来越近了。

与此前的多轮改革相比，此次方案更加全面，并以“四放开、一独立、一深化”为基本点，使得竞争电价获得放开，售电侧市场空间得到进一步扩充，为市场多元化竞争打下基础，电力系统这一高度垄断行业的状态有望打破。

值得注意的是，此轮电力改革与2002年起开始的电力改革，在重点和方式上都存在不同，根源是电力改革的外部大环境已经发生历史性的变化，“能源革命”的战略构思已经获得了国家的明确，全面建设“法治社会”也已经成为基本理念。

改革环境生变

随着电改“九号文”的正式下发，也开启了13年后电力体制改革的新篇章。

新一轮电改方案与2002年方案相比，更加侧重机制上的改革，并经过对发电、输电、售电以及购电等等环节的分析。在“九号文”中明确了部分改革任务，而最被外界看重的就是四个“放开”和一个独立、一个加强。

四放开即售电业务、输配以外的经营性电价、公益性和调节性以外的发供电计划以及增量配电业务的放开；一独立，指交易平台的独立；一加强，指规划加强。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强教授在接受《法人》记者采访时表示：“从九号文中，还可以得到这样解读，即新一轮的电改将资源配置效率的提高放在了首位。”

林伯强表示，上一轮电改存在不尽如人意的地方，有观点认为是当时的电改方案设计本身存在问题，其实更重要的是当时外界大环境影响所致。

当时市场经济发展迅速，而同时电力需求量的增长又很快，加之当时的改革条件并不是很好，所以更多的考虑是如何满足电力的需求，并将这一目标放在首位，而将提高资源配置效率放在了第二位。

此外，当时市场上存在煤价上涨较快现象，而我国多是火力发电设备，电价会出现浮动，若进行大动作的电改，当市场看到电价上涨的情况时，会误以为是电力改革带来的影响。而这样的改革成绩，单从电价角度方面是不容易被民众接受的，在二者综合考虑的情况下，当时的电改最终不了了之。

而此次新一轮电改，从大环境来看比之前要好，现在的目标也与当初不同，从当时的满足电力需求转变为提高资源配置效率，并将其提到了首位。而整个电力行业要整体朝前迈进，就必须提高资源配置效率，改革可以很好的提高效率，宏观的改革才能带动微观的效率提升。新一轮电改的工作重心也因此发生了变化。

林伯强还认为，对于民众或者终端消费者而言，衡量电力改革效果的标准更多的是电价上涨或者降低，对于改革最终取得的成果，比如改革后以怎样的方式收取电费等，只是其关注的一小部分。而由于我国多是火力发电系统，就目前形势而言，煤炭价格上涨的现象短期之内很难发生，所以这也为新一轮电力改革解决了后顾之忧。

“就此次新一轮的改革方案而言，新方案在设计上与之前相比更加务实，更加具有可操作性，并且改革所处的外在环境也很好。”林伯强告诉《法人》记者。

华北电力大学经济与管理学院教授曾鸣在接受《法人》记者采访时表示，以九号文作为改革纲领的改革，是先易后难的一个路径，先“管住中间”部分，做输电价格的试点并进行推广，再“放开两头”部分，比如成立新的售电侧、竞争性的售电市场，由于其受到影响因素较多且还可能需要一些细则去配套，所以在实践上要稍晚一些，但大用户直购电部分，可以先做试点。

慎重着力改革

云南省政府法律顾问、云南电网公司法律事务部主任董曦在向《法人》记者谈及我国前一阶段电力改革取得的成绩时，一连用了多个“第一”来列举：专利拥有量全世界第一，发电量全世界第一，光伏发电全世界第一，风能发电全世界第一，水电站已建及在建的全世界第一，在建的核电站全世界第一等等。

目前，我国在光伏发电的科研上取得了很大进步。另外，虽然我国煤电占全国发电机装机容量70%以上，但是当煤价发生上涨时，我国电价所受到的影响并不大。

“究其原因有两点，第一由经验管理转向制度管理，第二则是人治到法治，我国正在建立电力法体系并且还有相应的配套措施，以制度文明来规范电力行业发展，这点难能可贵。”董曦强调，在看到已经取得的成绩的同时，电力改革还要继续。

有观点认为，2002年电力改革时对于输配分开和拆分电网的关注度较高，而在此次新一轮电改中涉及不多，似乎改革力度不强。

董曦认为，这是一种错误的理解。“首先，2002年的电力体制改革5号文件中提出‘输配分开’或者拆分电网的说法，如果按照5大发电集团去实行的话，则将再新建4个电网，其中的基建项目等相关资金的消耗会呈现在电价中，电价会涨至少3倍。”

董曦认为，关于外界热议的电网存在电价垄断的现象，其实发改委可以将全国电价的定价权下放到省，甚至更低级别，让其自主定价。

林伯强也表示，政府没有更多强调拆分电网，并不代表改革力度不大，或者说在此前的改革中曾遇到了阻力。分拆电网之所以没有特别强调，是因为新一轮的电力改革更加务实，把最难改革的先改，由于目前的经济状况不好，所以最保险的做法就是电网的拆分与否先不去考虑，而是先将电力改革中所包含的价格市场化、计划电量放开等内容做好，这些都是为了提高资源配置效率而作的，而资源配置效率的提高正是此次新一轮电改的重要目标。

另外，电网的稳定关系到整个电力的稳定，为了避免改革引起较大波动，政府出于谨慎等原因，一方面抓新一轮电改的重点工作，另一方面还要保稳定，所以涉及拆分电网的提法并不多。

林伯强指出，新一轮改革最大亮点就是价格市场化和计划电量的放开，这将一改以往调度按照计划的模式，今后按照竞争来调度。

“新一轮电力改革还应尽快列出时间表，时间表不出来，相关工作会拖延，而这也是政府需要关注的。此外，能不能列出具体目标？因为仅凭借九号文，对相关改革的具体落实是不够的，还应有具体的配套细则出台。”林伯强告诉《法人》记者。

曾鸣亦认为，由于九号文主要是解决一些纲领性和原则性的问题，所以当电力改革真正落实时，需要靠实施细则来落实，而起草实施细则需要研究实施细中可能存在的难点。如考虑售电侧开放问题时，很多相关因素都需要进一步考虑，所以应该尽快。

此外，在实施细则的研究中，不同的意见之间会有博弈产生，这就要求电力改革特别是政府相关主导部门，协调一致，起到主导的作用，引领电改的相关机构、部门以及主体来制定，而这也对政府在顶层设计上发挥更加有效的作用提出了要求。