推进文化非营利组织发展

文 余朝霞

作者 系民革党员，中国扶贫开发协会宣传教育委员会主任

文化非营利组织，顾名思议，就是指不以营利为目的的非企业性文化机构，它的主要任务是向社会提供各种文化服务、促进文化交流。

国家博物馆

文化建设是全面建成小康社会五大建设的一部分。文化要发展，必须以推动文化体制机制创新为抓手，究竟如何创新，党的十八届三中全会全面回答了这个问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》旗帜鲜明地要求当前以及未来较长时期的文化建设，要紧紧围绕建设社会主义文化强国、增强国家文化软实力，深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。

《决定》中还指出“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”。文化非营利组织作为促进多元文化建设、优化文化环境、丰富文化主体、扩大文化形式、壮大文化人才队伍的新生力量，受到更广泛的关注。

文化非营利组织，顾名思议，就是指不以营利为目的的非企业性文化机构，它的主要任务是向社会提供各种文化服务、促进文化交流。文化非营利组织可以进一步健全公共文化服务结构；不断满足公共文化服务多层次多样化的需求；大力推进文化管理创新和制度创新；有效提升公共文化设施的服务水平；增加中国特色世界城市的文化元素；促进国际文化交流，扩大中华民族优秀文化的影响力。虽然是非营利组织，但其运作与企业一样需要产生利益以提供其活动的资金，而非营利是指为组织倡导的服务对象和服务内容并不是以营利为目的。非营利组织也受到法律或道德约束，具有独立、公共、民间等特性。

当前，非营利组织参与公共文化建设存在一些瓶颈，影响了社会力量参与公共文化建设的主动性和积极性。首先，现行的登记注册体制较为混乱。现行的非营利组织登记注册体制形成于上世纪80年代中后期，由民政部门管理。很多非营利组织为了取得认证，需要挂靠到其他政府部门，成为政府的“衍生物”，从而失去主动性和独立性。

其次，保障和监督的相关法律政策不完善。目前社会缺乏对文化非营利组织的出资人、捐赠人和受益人应有的保障法规，例如各项税收优惠政策，由于缺乏实施细则，导致执行力降低，一些减免税收的政策因层层审批、手续复杂而不能真正惠于民。另外，社会还缺少监督文化非营利组织运营管理的法律规范，对那些利用公共文化资源违法营利的行为也缺乏相应的管理惩罚办法。相关政策的不完善，在很大程度上打击了文化非营利组织的活动积极性，也阻碍了其正常运转和健康发展。

第三，公众对非营利组织的“道德完人”要求。公众对非营利组织的看法呈分化趋势。一种是要求其回归传统慈善，全志愿化，不考虑组织项目成本、成效，并且拒绝商业介入、拒绝“社会企业”的尝试，要求非营利组织成为“道德完人”。另一种是倾向于要求由草根非营利组织成为某些群体代言人，像阿根廷一样致力于“公民社会”的斗争。事实上，这两种要求都会导致国内本就根基薄弱的公益事业环境恶化，并产生实质性的倒退。

第四，文化非营利组织自身的不完善。比如募款不足导致财务危机；公益慈善的特殊目标群体；父权主义或慈善组织的家长式作风；业余主义……而且，如果跟政府走太近，就容易出现官僚化、失去自主性等问题。

第五，在场馆建设方面，土地使用成本还比较高。国务院2003年颁布的《公共文化体育设施条例》规定，“鼓励企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量兴办公共文化体育设施”。但在实际操作中，社会力量兴建的公共文化设施往往难以享受到相应的土地优惠政策。因为，根据国土资源部相关规定，只有“图书馆、博物馆、文化馆、青少年宫、青少年科技馆、青少年(儿童)活动中心等”非营利性公共文化设施才能以“划拨方式”取得土地使用权。

第六，在日常运营方面，公用事业费缴纳标准还比较高。由于参与公共文化建设的社会机构一般都是非营利性的，本身对运营成本较为敏感，虽然属于非营利性质，但是水电等公共事业费却按照商业性质征收。拿电价来说，单位价格比普通电价贵一倍以上，造成运营成本每年居高不下。

第七，在多元投入方面，配套激励政策还有待完善。欧美发达国家的企业很愿意捐赠美术馆、博物馆，因为已经形成了比较完善的税收抵扣制度，捐了款就可以免除部分税收，所以愿意在公益方面投入。而我国在这方面的制度还比较少，这涉及国家财政、税收等方面的制度设计，突破难度比较大。

因此，推进文化非营利组织的建设，完善现代公共文化服务体系的建设，要探索社会力量参与公共文化设施建设的新机制。要让社会力量主动参与到公共文化建设上来，就要落实到政策突破上。核实及确认非营利组织的项目实施目的及主体，制定相应的优惠政策。但也需在实施中考虑如何避免“冒用、骗用、换用”等问题。

要探索社会力量参与公共文化设施管理的新模式，特别是研究管理主体和管理模式的问题。要培育一批具有专业管理能力的民办非企业机构或者找一批有资质的专业文化机构，引入市场机制、竞争机制，让他们通过公开竞标方式，签订合同契约，对管理内容、开放标准、服务绩效、运营目标等进行约定，在确保公益性的基础上，激发他们的主动性和创造力。要探索激励社会力量参与公共文化建设的综合配套政策。对于社会力量比较关心的一些实际困难，比如，水电等公共文化事业费收缴标准、活动经费补助标准等方面，建议协调相关部门进行深入研究，尽快出台统一的收费和补贴政策，为社会力量参与公共文化建设创造良好的环境和氛围。要加大财政投入、建立政府与社会组织良性互动的合作关系、完善政府购买服务的制度规则、重点扶持草根型社会组织项目是完善政府向社会组织购买服务的几个方面。同时对于经济发展较缓慢、各种条件较落后的社会组织给予一定的优惠政策，以降低社会组织争取获得政府购买服务的门槛，从而在有效执行政府购买服务的项目中，不断提升该地区公共文化服务能力。在考核社会组织参与政府购买文化类服务能力的基础上，培育及扩大政府购买服务的市场，以实现“小政府、大社会”的目标。