农业用水精准补贴机制研究——以高邮市农业水价综合改革试点为例

顾 宏 贾仁甫 李江安 孙龙祥 张 炯 戴 勇

（1.高邮市水务局，江苏 扬州 225600；2.扬州大学，江苏 扬州 225009）

我国人均水资源占有量2100 m3，仅为世界平均水平的28%［1］，资源性、工程性、水质性缺水并存，但用水方式粗放，据统计资料显示，目前我国农业是水资源耗费大户，农业用水占65%左右，其中灌溉用水占80%，而农田灌溉水有效利用系数仅为0.52，远低于0.7～0.8 的世界先进水平［1］。为了促进节约和有效使用水资源，对农业用水总量进行控制，要充分发挥农业水价的杠杆作用，减少对水资源的过度需求以及提高用水效率是非常有必要的。

近年，以“两改一提高”为核心的农业水价综合改革正在全国范围内开展试点工作，其基本思路是以保障与改善民生为出发点和落脚点，以促进农业节水、减轻农民负担、工程良性运行为目的，统筹水价改革、体制改革与工程改造，兼顾骨干工程与末级渠系，着力构建定位科学、定性准确、核算规范、操作简单、监管便利的农业水价形成机制；创新灌溉工程成本合理分摊与运行管理财政补贴机制，对骨干工程和末级渠系分别进行补偿，政府补偿骨干工程成本费用，用水户承担末级渠系及田间工程成本费用，政府给予一定的补贴；推进水价改革，同步推进工程改造与管理体制改革，控制灌溉成本费用，提高供水服务能力与用水管理水平［2，3］。

农业用水精准补贴机制是农业水价综合改革的重要内容，是建立科学合理的农业水价形成机制的关键支撑。建立精准补贴机制，用经济手段促进农业节水，通过研究精准补贴办法，提高对农民用水合作组织、新型农民经营主体和用水户节水补贴的精准性和指向性，充分调动农民节约用水的主动性，保障农民种粮的积极性和节水收益。在此基础上构建农田水利工程运行长效机制，既解决末级渠系老化失修、工程供水能力衰减、水资源浪费严重等问题［4］，又有利于培育农民节水意识，减轻农民用水负担，以确保国家粮食安全。

1 项目区概况

1.1 项目区基本情况

高邮市位于江苏省中部，京杭大运河贯穿南北，将全市自然分成运西和运东两大块。运西为沿湖圩区和丘陵山区，地面高程4.5～28.0 m，一面依山，三面环水。运东属里下河平原地区，有引运自流灌区和里下河低洼圩区，地势低洼，地面高程一般为1.5～4.5 m，南水北调东线输水河道三阳河穿越该区。全市地形总体上西高东低，南北高中间低，呈簸箕状。高邮土壤肥沃，适宜水稻、小麦、棉花、油菜等粮食经济作物生长，境内有大量的淡水养殖面积，出产各类淡水产品，是著名的“鱼米之乡”。

根据不同的地形，选择菱塘—送桥、司徒—横泾、三垛—汉留3 个项目区进行项目建设，其分别位于低丘平岗区、里下河圩区以及南水北调受水区，各代表蓄补结合提水灌区、提水灌区及平原自流灌区3 种不同类型。通过研究不同区域的农业水价改革模式，以形成成熟的机制模式，并推广应用。

1.2 水费计收情况

目前，高邮市执行的农业水费标准是江苏省物价局、水利厅于2000年制定的《关于调整水利工程供水价格的通知》（苏价工〔2000〕142 号、苏水经〔2000〕7 号）。由于按方收费的条件尚不具备，故仍采取按亩收费方式计收。丘陵地区按照成本及有关规定核定水价；沿运自流灌区稻麦作物18 元/亩，里下河圩区8 元/亩；棉花、油料、蚕桑、经济林、茶叶7～12元/亩，瓜果、菱、藕、蔬菜等10～18元/亩，水产养殖25 元/亩。上述标准中，自流灌区稻麦水费标准是收取到农田灌溉的终端水价，其余地区的标准则是收取国有水利工程水费，不包含末级渠系供水成本。

1.3 存在的主要问题

丘陵山区和部分坡地地势较高，农业灌溉问题较为突出。由于本地水源缺乏，输水线路相对较长，灌溉工程的好坏、运行质量的高下，直接影响农民的切身利益。在工程方面，这些地区塘坝及引水河道淤积较重，引排障碍众多、水流不畅，特别是干旱年份，灌溉水源紧张，有水引不进；在管理方面，渠道及建筑物管养权限模糊，一些丘陵山区的填方渠道未作衬砌防护，水量损失多，行水糙率大，水利用率低，尤其是大量的田间工程处于“无人管、无钱管、无法管”的状态，“一年新、二年旧、三年成依旧”的状况普遍存在，已经成为水利工程管理的一大顽疾。

2 用水精准补贴

农业用水精准补贴是指农业综合水价改革过程中，在发挥水价促进节水杠杆作用的同时，为确保总体不增加农户定额内用水的水费支出，维护农户合理用水权益，促进农业节水，保护农民种粮积极性，减轻农民负担，设立专项资金对定额内用水提供保障的专项活动。

2.1 实施范围

高邮市实施农业用水精准补贴是在三个农业水价综合改革试点项目区内，即在完成节水工程改造，规范化建设农民用水户协会，实行用水总量控制和定额管理，农业水价达到全成本水平，全面实行终端计量按方供水的片区（菱塘—送桥、司徒—横泾、三垛—汉留）。

2.2 基本原则

（1）节水优先。农业水价调整至全成本水平且灌溉用水量小于等于农业灌溉用水定额的农户，享有农业用水精准补贴政策。

（2）价补统筹。以水价调整为前提，对于农业综合水价改革后水价高于原水价的情况，应确保不增加农户定额内用水的水费支出。要保证农户经济负担不增加、用水减少但效益增加，以调动农民参与和支持农业水价改革的积极性，推动农业节水事业发展。

（3）补贴到户。要将农业用水精准补贴给到种粮的农民用水合作组织、新型农业经营主体和用水户，以提高补贴的精准性、指向性。

2.3 补贴对象、申请条件与计算方法

（1）补贴对象

农业用水精准补贴基金补贴对象是使用地表水灌溉，种植小麦、水稻、玉米等粮食作物以及大豆、油菜、马铃薯等薯类的节水农户，包括家庭农场、种粮大户等新型农业经营组织。种植经济作物和使用地下水灌溉的暂不予补贴。农民合作组织必须在民政或工商部门注册且管理制度健全，新型经营组织必须为依法设立。

（2）申请条件

①斗农级末级渠系采用衬砌等防渗技术，渠系水利用系数达0.70 以上，渠首等建筑物完整安全，巡视养护及时。

②采用田间节水灌溉技术，或采用“薄、浅、湿、晒”等新型水稻节水灌溉技术，单方水农作物产量大于1.2 kg。

③量水设施完善，数据记录可靠。

（3）计算方法

精准补贴金额计算公式如下：

式中：

FS—精准补贴金额，元；

V0、V1—分别为原农业水价和改革后农业水价，元/m3；

Q0、Q1—分别为原灌溉用水量和农业水价综合改革后灌溉用水量，m3/亩。

对于农业水价综合改革后灌溉用水量大于原灌溉用水量且高于农业灌溉用水定额的农户，不予精准补贴；对农业水价综合改革后灌溉用水量小于原灌溉用水量并且低于农业灌溉用水定额的农户，除给予精准补贴外，还依据《高邮市农业节水奖励基金筹集、使用与管理办法》给予节水奖励，以充分调动农户节约用水的积极性。

以三垛镇耿庭村四组灌溉泵站为例，该泵站共有提水灌溉面积为17.65 hm2（264.8 亩），涉及53 个用水农户。选择该区域用水农户姜传书为示例，进行测算，详见表1、表2、表3。

2.4 补贴程序与资金监管

（1）补贴程序

按照申请、审核、批准、兑付的程序实施补贴。

①申请。每年11月10～20日，由用水户、农民用水户协会、新型农业经营组织向高邮市水利学会提出申请，附具农业水价调整前后水费缴纳单据、作物种植面积、用水定额、用水量、用水农户银行账号等材料。

表1 农业用水计量水价测算明细表

表2 农业用水精准补贴测算明细表

表3 农业用水节水奖励测算明细表

②审核。每年12月10日前，高邮市水利学会对所有申请农业精准补贴对象的相关材料进行认真审核。

③批准。每年12月20日前，高邮市水利学会提请高邮市农业水价综合改革试点工作领导小组审核通过后，按灌溉年度发放补贴资金。

④兑付。水价调整后水费收取到位的，补贴资金直接发放至农民用水协会、新型农业经营组织及用水农户银行账户。

（2）资金监管

①申请人应对节水灌溉改造前后工程状况做好记录并拍照取证，由高邮市水利学会核实资料真实性。

②高邮市农业水价综合改革试点工作领导小组应建立专项核查工作机制，全面加强补贴资金监管和绩效考核，加大违规惩处力度，确保农业用水精准补贴机制落到实处、见到实效。

③实行专项资金管理责任追究机制，对存在违法违纪违规行为的，将依法追回财政专项资金，5年内禁止其申报补贴资金，并向社会公开不守信用信息。

2.5 建立信息公开制度

（1）高邮市农业水价综合改革试点工作领导小组、高邮市水利局按规定在网站公开本实施办法、经办人员、查询投诉电话。

（2）每年公开补贴对象、补贴标准、补贴规模等信息。

通过执行信息公开制度使农业用水精准补贴阳光运作，接受上级部门、全社会和新闻媒体的舆论监督和检查，确保其真实性、公平性和公开性，以保障节水农户、农民用水协会、新型农业经营组织的合法权益。

3 结语

（1）建立农业用水精准补贴机制，更加注重用经济手段促进农业节水，在保证农民定额内基本用水需求的基础上，实现全成本水价后不增加农民水费负担，以保障农户种粮的积极性和节水收益，加快实现农业用水从粗放型向节约型的根本转变。

（2）农业用水精准补贴是对水价改革前后的差价进行补贴，需注意因改革前水价本身的不合理性造成改革前后水价差价过大的情况。针对这一问题要复核原水价，分析查找原因，补足其合理部分。

（3）通过建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制，促使农户在农业生产中形成节水观念，优化用水结构，调整高耗水、低收益的种植结构。通过强化节约用水的奖励力度，调动农户节约用水的积极性和创造性，使广大农民能够参与和支持农业水价综合改革，同时也让农民能够真正分享到综合改革的红利，以加快现代农田灌排体系的建设，不断夯实保障国家粮食安全的水利基础，走出一条中国特色的农业水利现代化道路。

［1］陈雷.新时期治水兴水的科学指南［J］.中国水利，2014（8）.

［2］柳长顺.关于新时期我国农业水价综合改革的思考［J］.中国水利，2012（12）.

［3］陈雷.积极践行新时期治水思路奋力开创节水治水管水兴水新局面［J］.中国水利，2015（1）.

［4］戴勇，顾宏，李江安，等.基于交叉影响法的农业水价改革联动效应研究［J］.中国水利，2015（5）.