转型中的中国人口与计生——刘家强访谈

◎本刊记者/张栋

转型中的中国人口与计生
——刘家强访谈

◎本刊记者/张栋

编者按：人是国家的根基，人口政策是国家最重要的政策领域之一。伴随经济社会的发展和计划生育基本国策的执行，中国的人口形势发生了深刻转变，2013年～2014年，“单独二孩”政策的提出和实施似乎预示着我国的生育政策进入了新一轮的调整周期。对我国的人口形势和人口政策的转变应当如何看待和认识？本刊编辑部访谈了人口计生问题专家、民革中央副主席、全国政协副秘书长刘家强，请他就此进行了深入的分析和解读。

刘家强

刘家强，现任民革中央副主席，全国政协副秘书长。西南财经大学人口研究所人口学专业毕业，法学博士，教授。先后曾任西南财经大学人口研究所副所长、所长，四川省劳动和社会保障厅副厅长，成都市副市长，四川省人口计生委主任，在人口学研究和人口计生工作实践双方面都有深厚积累，是我国人口计生领域权威专家之一。

记者：伴随社会经济的发展，尤其是计划生育政策的实施，我国的人口状况发生了深刻变迁，您如何看待这种变迁？

刘家强：始于20世纪70年代的计划生育政策是我国的一项基本国策。在这一生育政策框架下，经过数十年的工作努力和社会经济发展，我国的人口形势整体上已经从高出生率、高死亡率、高增长率的“三高”格局转变到低生育率、低死亡率、低增长率的“三低”格局。我国妇女总和生育率从1950~1960年代的5~6个孩子下降为1.6个甚至更少的孩子，成功达到低增长、低生育水平的目标。“六普”显示，2010年全国总人口为13.4亿，人口自然增长率4.79‰，妇女总和生育率1.18，处在一个极低生育率水平。有学者提出，未来我国一旦陷入“低生育率陷阱”，将会面临一系列人口问题，需要耗费巨大的资源促进生育水平回升，因此，对人口发展问题进行理性思考就显得十分必要：

一是，中国人口基数大的基本国情没有发生根本改变。我国2000~2010年人口年均增长率0.57%，低于世界平均水平，每年新出生的人口数量也有所下降，但人口惯性增长的势头还是很强，2000~2010年每年净增人口仍然达到739万人。21世纪上半叶，我国将先后迎来劳动年龄人口、总人口和老年人口三大高峰，2010年15~64岁劳动力供给规模达到峰值9.98亿，2033年总人口规模将达到峰值15亿（按照总和生育率1.8预测），2050年65岁及以上老年人口将达到峰值3.31亿（联合国经济与社会事务部，2013），人口与发展的矛盾依然尖锐。人口多始终是中国的基本国情，经济社会发展和资源环境保护仍面临较大压力，未来相当长一个时期，人口数量问题仍然是制约中国经济社会发展的关键性问题之一。

二是，人口结构性问题开始凸显。我国实施全面的人口控制已有30多年，低生育率目标的实现从20世纪90年代初算起也差不多有20年，伴随生育率大幅度、持续性下降而来的新人口问题不断出现。事实上，我国目前面临几大新人口问题：人口老龄化与城乡养老问题、劳动力有限供给与人口红利收缩、出生性别比偏高与婚姻挤压、新型城镇化与流动人口市民化、经济社会转型与人口质量偏低、独生子女内源性风险与家庭发展能力建设等，这些问题都使得人口政策需要从关注人口数量向关注人口数量

和人口结构转型，从生育控制向生育服务转型，生育领域的一些新的重大问题要及时纳入生育政策体系。

三是，人口安全已演化为国家安全的重要组成因素。进入20世纪90年代，西方学者开始构建人口政治学理论框架，从政治视角，尤其是政策制定的角度，来研究人口在实现国家长期经济社会发展战略中的作用和影响。人口问题对社会经济乃至战略和外交的影响是全方位的、不断变化的，从政策制定角度上审视人口问题，人口问题解决的好坏不仅影响到一个国家或地区的人口生活质量、社会保障水平以及人口与资源环境的协调，而且会影响和制约到一个国家的国家主权、外交政策等方面。我国生育政策的不断调整和完善，在很大程度上也正是为了使人口的规模、结构和分布更加合理，为国家和社会的安全提供基础保障。

记者：计划生育是我国的基本国策，您如何看待计划生育的作用和影响？

刘家强：要评价计划生育的作用，首先得把计划生育放到其历史的大背景中。20世纪下半页，在第三次科技革命、民族独立浪潮等等复杂背景下，人类社会尤其是第三世界后发国家社会发展水平、公共卫生水平快速提升，人均寿命快速提高，婴儿死亡率快速降低，但传统生育文化的转变普遍滞后于这种发展，高生育率和低死亡率共同带来一个结果：人口爆炸。这种情况广泛存在于大部分第三世界国家，在中国尤其显著。计划生育从根本上讲就是对这一世界性的问题的应对，实施过计划生育的国家很多，但其中最成功的无疑是中国。

当把生育政策作为人口转变的催化剂时，也不能忘记其所催生的其它人口和社会经济问题，如出生性别比偏高和加速人口老龄化等。当前我们的计划生育正在从狭义生育政策走向广义生育政策，从单一生育政策转变为生育政策体系。2006年中国人口的发展和政策设计面临一个新的十字路口，面对新的人口形势，中共中央、国务院发布了《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》。以2007年发布的《国家人口发展战略研究报告》和《中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作、统筹解决人口问题的决定》为标志，这意味着统筹解决人口发展战略的理论与政策上升到国家战略层面。2013年中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”从这一系列政策可以看出，生育控制政策逐渐走向多元生育治理政策，人口问题的本质被视为发展问题，其功能和职能正在发生着重大变革。

中国的计划生育政策经过30多年的实践发展、调整，逐步趋于完善，它是符合中国基本国情、经过实践检验的结果，不能否认计划生育政策的科学性和正确性。在计划生育这一政策框架下，我国只用30多年的时间就把原来平均生6个孩子降到略低于更替水平，帮助中国少生了4亿人口，延迟4年达到13亿人口大关，成功地达到低增长、低生育水平的目标，取得举世公认的成就。计划生育政策为我国经济社会快速发展制造了机遇期，对缓解我国资源、环境的压力，促进经济发展和社会进步做出了卓越的贡献。可以说，我国的计划生育政策承担了国家民族发展十分重要的历史使命。

记者：2013年中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”，如何认识和评价“单独两孩”这一生育政策的出台及其影响？

刘家强：《决定》提出的“单独两孩”这一新的生育政策调整是富有远见的社会赋权，“单独两孩”生育政策的启动和实施将对我国人口发展产生诸多影响：

一是，“单独两孩”政策符合当前社会的主流价值和市场化取向。人口安全和家庭幸福已成为中国社会主流的价值取向，“单独两孩”生育政策可以给家庭带来更大的生育选择空间，同时在生育政策框架下通过市场调节也更符合“国情民意”。

二是，“单独两孩”生育政策一定程度上可以合理人口结构，缓解人口老龄化和劳动力相对短缺问题。一方面，实施“单独两孩”生育政策后，新增的出生人口稀释老年人口在总人口中的比重，可以一定程度缓解人口结构中的老龄化速度加快问题，相对减轻社会养老的压力；另一方面，实施“单独两孩”政策是调整人口结构、实现劳动力合理供给的重要手段之一，2030年后将给中国经济增长带来积极效应。

三是，平衡出生人口性别比，减少婚姻市场挤压问题。“单独两孩”政策较大程度满足了中国育龄人口的生育愿望，使政策目标与生育意愿之间达到一个相对理想的结合，在生育行为上将减少人为干预，出生人口性别比更符合人口自然规律，有利于减少未来婚姻市场的挤压问题。

四是，“单独两孩”生育政策破解了计生家庭内源性风险的“唯一性”，可以有效规避和化解独生子女家庭风险和社会风险，稳定传统家庭功能，推动国家人口安全战略的实现。

中国的低生育水平已经持续多年，育龄夫妇的生育观念正向“少生优生”方向转变。面对人口老龄化、出生人口性别比失调以及传统人口红利逐渐收缩等社会经济问题，在不导致中国人口过度波动以及对经济社会、资源环境压力的情况下，中国及时出台“单独两孩”生育政策是合适的，未来还将可能逐渐过渡到“全面放开生育两孩”。但值得注意的是，通过简单放开生育政策来解决中国人口老龄化、独生子女内源性风险等人口问题并非中国人口发展的唯一方案。目前我国育龄妇女总量和20~ 29岁生育旺盛期妇女总量均处在历史峰值，并且这一波高峰将延续到2020年左右，严格生育政策框架下的独生子女政策与“双独两孩”政策、“单独两孩”政策的叠加效应，或许会使中国人口基数继续不适当放大，一定程度上会对中国的医疗和教育等公共资源形成较大冲击，从而衍生新的人口问题。在生育政策的方法上，不宜追求激进的突变，通过渐进性的制度安排，有利于我国普遍两孩政策的“软着陆”，避免生育政策大开大合，生育水平大起大落，保持人口长期均衡发展，这有利于维护我国人口政策的延续性。因此，对当前我国生育政策未来走向的争论而言，不能仅仅局限于对生育控制的放松、维持或收紧等观点的支持或反对，既要认识到不能把计划生育和“只生一个”简单划等号，也要认识到简单放开生育政策也并非是解决中国人口问题的惟一方案，而要把生育政策置于更广阔的中国国情和时代背景下来考虑，进一步从多学科、多层次、多维度视角研究如何完善生育政策体系，以推动中国人口与经济社会的互动发展。

记者：“单独二孩”政策出台之后，到2014年底，全国申报二孩生育夫妇只有106.9万对，有人评价政策遇冷，您怎么看？

刘家强：“单独二孩”按规定并不需要在怀孕之前申报，只要出生之前就可以，所以大部分有生育想法的夫妻在实际怀孕之前不会去申报，家庭的生育决策需要时间，实际怀孕更

需要时间，申报量会在一定时间内逐渐释放出来，按经验应该是4到5年时间。“单独二孩”政策覆盖的人群数量（即“单独”且已育一孩家庭的数量）大概1100万对左右，抽样调查出的生育意愿比例大约60%左右，660万对，考虑到12%左右的不孕率，实际生育数应该在600万左右，分摊到4~5年中，估计每年约120万到150万。“单独二孩”政策在各省落地时间不一，从2月的浙江到6月的河南，大多数省份是在3月到5月，中位时间大约是3月末4月初，到2014年底大概9个月，106.9万的申报数基本合理。按这个申报速度，到政策落地一年左右时，申报量应该在130万以上，所以现在说遇冷言之过早，政策效果还需要更长时间来观察。

记者：如何认识未来我国生育政策的调整，新的生育政策将对计划生育工作的导向产生怎样的影响？

刘家强：面向中国启动实施“单独两孩”乃至未来“全面放开生育两孩”政策，生育政策需要解决以下几个核心问题：

一是，建构完善的新的生育政策体系。生育政策体系要从关注人口数量向关注人口数量和人口结构的方向转型，从生育控制向生育服务转型，生育领域的一些新的重大问题要及时纳入生育政策体系，如生殖健康、母婴保健、新生儿缺陷的防治、不孕不育的治理、防止抑制性别选择等。

二是，解决生育政策的前后衔接问题。新的生育政策体系应是过去生育政策的延续，应围绕“控制人口增长，提高人口素质，促进人的全面发展”这一核心价值框架完善新的生育治理体系，在生育政策的方法上，不宜追求激进的突变，对现行生育政策进行合理调整，保持人口长期均衡发展，这有利于维护我国生育政策的延续性。

三是，做好新的生育模式的政策配套。在启动实施包括“单独两孩”在内的新的生育政策后，配套政策要从原先的奖励少生向保障人口安全转型。建立新的利益导向机制，激励按政策生育，对按政策生育两孩的家庭给予一定的关爱和配套政策，这是未来生育配套政策调整的重要方向所在。通过层级性治理和多属性治理，解决好计生家庭普惠政策与计生利益导向机制、社会救助机制的有效衔接、协调和配套。

四是，重塑计生家庭发展能力与治理体系。以市场化为主线的深度改革和社会转型开启了我国社会政策时代的到来，也使家庭功能和责任重新获得了社会政策的关注，提高家庭发展能力是家庭政策和家庭发展促进行动的主要目标。家庭政策一方面通过一般性的家庭福利制度和发展型家庭政策来保障计生家庭的基本发展诉求；另一方面通过专项家庭政策扶助一些计生家庭、困难家庭和残缺家庭，以体现出家庭政策的层次性和目标定位。需要关注的是，对计生伤残家庭和失独家庭等计生特殊困难家庭，须厘清政府、社会和家庭（个体）之间的责任，对计生伤残家庭和失独家庭的概念要进行新的界定，在生育政策逐渐放开的情况下，自愿生育一孩的家庭和之前政策性独生子女家庭应有适当区分。

我国人口问题和基本矛盾的转移，也必然要求人口计生工作的重心也要相应转移。未来的人口计生工作的大方向，将是从生育控制为主向生育服务为主的转型。人口计生工作在坚定执行基本国策，执行法律规定的国家生育政策的同时，还有很多新的人口工作需要去做，包括推进生殖健康、母婴保健、新生儿缺陷的防治，不孕不育的治理防治，抑制性别选择、流动人口服务与治理、家庭发展政策、人口老龄化治理、计生利益导向等等。

记者：谢谢您。

（责编 刘玉霞）