濒危物种不能倒在贸易路上

夏堃堡

濒危物种不能倒在贸易路上

夏堃堡

适逢《濒危野生动植物种国际贸易公约》生效40周年之际，回顾40年履约情形，深感野生物种国际贸易管控之路任重道远。

国际贸易造成对野生动植物物种的过度开发和利用，是世界范围内许多物种迅速灭绝的重要原因之一。

为应对这种状况，20世纪60年代初期，由国际自然与自然资源保护联盟(IUCN)牵头，开始了关于缔结一项保护濒危野生物种国际贸易法律文书的谈判。经过10年的努力，《濒危野生动植物种国际贸易公约》(The Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna,以下简称CITES)于1973年3月通过并开放签署,并于1975年7月1日生效，目前共有178个缔约国。

适逢公约生效40周年之际，回顾40年履约情形，深感野生物种国际贸易管控之路任重道远，防止野生濒危物种倒在国际贸易的路上，我们仍需更多努力。

分层级保护的制度设计

2014年4月，特大购销濒危珍稀野生动物案在南京开审。这起公安部挂牌督办、建国以来江苏省内罕见的特大非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物案成功破获,抓获犯罪嫌疑人十余人,共计收缴熊掌、穿山甲等珍贵、濒危野生动物及其制品4460余只(条)。图为法官（左）和办案民警现场察看冷藏赃物。CFP/供图

CITES的秘书处现在设在日内瓦，由联合国环境规划署管理。其目的是为了保证野生动植物物种的国际贸易不构成对这些物种生存的威胁。CITES有三个附录，其管理对象就是这三个附录中的物种。

附录一纳入了所有受到和可能受到贸易影响而有灭绝危险的物种，目前共有890多个，包括老虎、大象、犀牛、熊、海龟等。对这些物种必须加以特别严格的管理，以防止它们进一步受到灭绝的威胁，其标本的贸易一般是禁止的。

附录二纳入了目前虽未濒临灭绝但对其贸易如不严加管理以防止不利其生存的利用就可能变成有灭绝危险的物种，以及为了使上述某些物种的贸易能得到有效的控制而必须加以管理的其他物种，目前共有32000多个物种，包括陆龟、穿山甲、河马、高鼻羚羊、蟒蛇、海马、砗磲等，其国际贸易受到严格限制。

附录三纳入了任一缔约国认为

属其管辖范围内应进行国内管理以防止或限制其开发利用而需要其他缔约国合作控制贸易的物种，目前共有160多种，包括部分国家的龟鳖类，其出口受到一定限制。CITES对上述物种的国际贸易管理，特别是允许进出口许可证的核发，规定了共同标准和程序，允许各缔约国采取比CITES更为严厉的国内措施。

每次缔约国大会的一项重要议程就是讨论CITES附录的修改，迄今已经修改了很多次。

缔约国大会是CITES的决策机构，每2-3年召开一次会议。

缔约国大会审议保护列在附录中的动植物物种的进展状况，研究修改附录中物种的动议，研究缔约国、附属委员会、秘书处和其他方面递交的文件和报告，提出提高公约效率的措施，并通过预算、决议和决定。

近10年来，我国已有数十人因走私猎隼、象牙、穿山甲、虎豹皮被判处无期徒刑。在国内，每年都会查获大量我国公民走私濒危物种及其制品案件。

进出口证明书管理贸易

CITES规定缔约国要制订相关的国家法律，并建立一个管理机构和一个科学机构。

管理机构主要负责依照CITES和本国相关法律法规规定的标准和程序，为进出口CITES附录物种及其制品核发允许进出口证明书；科学机构主要负责就具体进出口活动向管理机构提供科学咨询。

这两个国家机构通过与海关、公安和其他相关部门合作负责CITES履约。缔约国要保留CITES物种贸易的记录，并每年一次递交给CITES秘书处。秘书处将全球附录所列物种贸易的数据汇编成册。

缔约国可以向缔约国大会提出在附录中增加保护物种的建议。建议书应包括关于这种物种种群和贸易趋势方面的科学和生物学数据。由缔约国大会表决，三分之二以上赞成即可列入。对已经列入附录的物种，根据国际贸易对一种物种数量影响的情况，缔约国大会可以决定是否将它转移到另一附录，或从附录中删除。

缔约国通过进出口证明书的制度管理频危物种的国际贸易。进出口附录一物种或其制品，必须事先取得进口国CITES管理机构核发的允许进口证明书和出口国管理机构核发的允许出口证明书后才能办理。进出口附录二和附录三物种或其制品出入境的，必须事先取得出口国CITES管理机构核发的允许出口证明书，凭允许出口证明书接受进出口国海关查验。包括我国和欧盟在内的一些国家，还采取了更为严格的国内措施，要求凭出口国的允许出口证明书来办理允许进口证明书，凭允许出口证明书以及允许进口证明书接受进口国海关查验。

未取得允许进出口证明书而实施进出口的，有关濒危物种或其制品将予以没收，涉案单位或者个人依照案发地所在国的法律予以追究行政或者刑事责任。

中国履约行动

由于国际社会的共同努力，CITES的履约工作取得了明显的成绩。

首先，各缔约国根据要求，先后建立了履约管理机构和科学机构。例如，中国建立了濒危物种进出口管理办公室，设在国家林业局，作为我国的履约管理机构，还建立了濒危物种科学委员会，设在中国科学院北京动物研究所，为我国的履约工作提供科学咨询。这种机构保证了CITES履约工作顺利进行。

按照规定，为履行CITES规定的义务，各缔约国应制订相应的国家法律。

我国已经建立了完善的履约法律体系，先后颁布了《野生动物保护法》、《野生植物保护法》、《濒危野生动植物进出口管理条例》等保护频危野生动植物的专项法律法规。在我国的《刑法》、《森林法》、《渔业法》和《海关法》中，也有相应的履行CITES、保护频危野生动植物的条款。

例如，我国《刑法》151条规定，未取得允许进出口证明书，携带、邮寄和运输CITES附录一和附录二物种或其制品出入我国国境的行为，最高可处以无期徒刑，并处罚款或者没收个人财产。

近10年来，我国已有数十人因走私猎隼、象牙、穿山甲、虎豹皮被判处无期徒刑。在国内，每年都会查获大量我国公民走私濒危物种及其制品案件。

与其他多边环境协议合作取得进展

迄今已有5000种动物物种和

28000种植物物种被列入了附录。如何平衡物种保护与国际贸易以及保护与生计之间的关系是CITES面临的重大挑战。

40年来，高经济价值物种一直是CITES工作的重心。在关于象牙、红木和鲟鱼等物种的谈判中往往有激烈的辩论，但最后都达成了协议,将它们列入附录而得到了保护，说明CITES 有能力作出有重大经济影响的决定。

最近几年召开的缔约国大会反映出缔约国关于CITES职责的观点发生了变化。

在早些时候的大会上，关于木材问题总有非常激烈的争论，但在16次缔约国大会上，许多高经济价值的木材品种被列入了附录，说明缔约方一致认为CITES有责任管制木材的贸易。将具有高经济价值的海洋物种，包括远洋白鳍鲨、锤头鲨、鼠鲨和蝠鲼列入，也反映了这一趋势。

有人认为，16次大会通过这些决议的最后一次全体会议是“CITES 40年历史上对海洋生物最有意义的一天”。

高经济价值物种保护是CITES重心

CITES与其他有关国际组织和多边环境协议的合作和协调也取得了进展。

在16次大会讨论鲨鱼类海洋物种是否列入附录时，有代表认为，它们应该由地区渔业组织（RFMOs）来管理，但遭到另一些代表的反对。他们认为RFMOs在这方面工作做得很少，而CITES才有能力对它们加以管理。最后大家同意列入，并同意加强与RFMOs的合作和协调。

在具有高经济价值热带木材方面的行动，CITES与国际热带木材组织(ITTO)开展了密切的合作；与联合国粮农组织的交流也日益加强；16次缔约国大会还通过了多个关于加强与其他多边环境协议，特别是与生物多样性有关协议之间协调的决定，譬如加强CITES植物委员会与《生物多样性公约》及其《全球植物保护战略》之间合作的决定。

CITES与《保护迁徙野生动物物种公约》（CMS）都有将动物物种列入附录的做法，要保证两公约的行动不发生冲突，它们间的合作和协调就十分重要。为此，两公约制定了《2015-2020 CMSCITES联合工作方案》。这些与其他多边环境协议之间的合作和协调，有利于避免矛盾和冲突，减轻各公约的负担，提高效率，推动全球野生动植物物种的保护。

履约中的分歧和问题

多边环境协议的谈判一般采用协商一致的原则，但根据CITES缔约国大会议事规则，它可采用表决的方式作出决定。

在历次缔约国大会上，争论比较多的是关于在附录中增加物种或将一种物种从一个附录转移到另一个附录的问题。在各缔约国对提出的动议通过协商不能达成一致的情况下，可采用表决的方式决定，如三分之二以上赞成即可列入或转移。按照议事规则，这种表决采用秘密投票的方式进行，但有些国家认为这种秘密方式缺乏透明度，会鼓励一些发展中国家为得到资助国的双边援助而按他们的愿望投票。

因此，在第16次缔约方大会上，美国等国家将自己投票的情况公布于众。而另一些国家认为秘密投票是一种民主的体现，各国可以按照本国的意愿而不受区域或利益集团的影响独立决定自己的投票。但这个问题上的分歧并没有影响缔约国大会对问题作出决定。

CITES历次缔约国大会上另一个争论的问题是关于批准一次性销售象牙的规定。对此各国代表一直存在着不同的看法。有的代表认为这个措施可以筹措资金用来支持大象的保护，另一些代表认为这会刺激消费，鼓励偷猎和黑市交易，从而危害大象的保护。CITES第16次缔约国大会仍然没有解决这个长期存在的问题。

从全球范围来看，履约工作还存在不少问题，例如，有不少缔约国迄今没有按照CITES要求制订国家法律，因此履约工作十分薄弱。在16次缔约国大会上，许多代表要求采取更为严格的履约措施，包括停止与没有采取履约行动的缔约国的贸易等。

调查表明，目前野生动植物的非法贸易是仅次于贩毒、贩卖假冒商品和贩卖人口的全球第四大非法贸易。由于这种非法贸易，最近几年非洲大象等物种的捕杀有上升的趋势，全球野生动植物物种正在继续减少。CITES的履约工作仍然十分艰巨。

（作者系环境保护部科技委员会委员、中华环保联合会理事，曾任国家环保局国际合作司司长、联合国环境署能力建设部主任、环境署首任驻华代表等职。）