首部公众参与环保地方性法规里的“大杀器”

严厚福

首部公众参与环保地方性法规里的“大杀器”

严厚福

这部法规，不但扩大了环境保护公众参与范围，明确了参与途径，更以促进环境信息公开、及时反馈公众意见等制度切实保障了参与效果。

武汉电视台问政期末考第四场四位副市级干部接受问政。CFP/供图

2014年11月28日，河北省第十二届人大常委会第十一次会议通过了《河北省环境保护公众参与条例》(以下简称《条例》)，自2015年1月1日起施行。这是我国第一部环境保护公众参与的地方性法规。笔者全程参与了《条例》的起草，在各方面的共同努力下，《条例》无论是制定过程还是内容，都有不少亮点。

“跨界”的起草工作小组

《条例》于2013年11月开始酝酿，2014年1月被列入河北省人大当年的立法规划，3月启动前期准备工作，4月23日举行第一次起草小组全体会议，此后又召开了四次工作会议及研讨会，8月定稿，9月底上河北省人大常委会第一次审议，11月底人大常委会第二次审议后通过。对于一部地方性法规来说，这样的速度堪称“神速”。

在如此短的时间内完成一部高质量的地方性法规，很大程度上得益于《条例》创新的起草工作方式。在将《条例》列入立法规划之后，河北省人大常委会就将《条例》的具体起草工作委托给环保部宣教中心负责，由宣教中心贾峰主任邀请相关专家学者组成起草小组。起草小组的核心专家包括北京大学法学院汪劲教授、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所常纪文副所长、公众环境研究中心马军主任、宣教中心环境公共关系与战略传播研究所阳平坚副所长，以及笔者。值得注意的是，《条例》起草小组中不但有官员和科研机构的专家学者，还有来自环保组织的代表，这在以往的法律法规起草过程中是非常罕见的。在《条例》起草过程中，马军主任以及美国自然资源保护协会（NRDC）的环境法团队发挥了重要的作用，很大程度上促进了《条例》更接“地气”。此外，在起草过程中，中国环境与发展国际合作委员会以及中欧环境治理项目提供了资金支持，并多次邀请欧盟专家为《条例》起草献计献策，使得《条例》的内容能始终紧跟当今世界最先进的潮流。

为了保证条例能在四个月内高质量地完成，起草小组一开始就采取了“双管齐下”的方式，先由汪劲教授和笔者分别起草一个《条例》的框架草案，然后组织专家讨论，集合两个版本的长处，确定一个大家认为比较合理的框架结构以及条旨（即每个条款的要点）。然后把基本确定的各章内容分别交由不同的专家负责撰写具体的条文，例如，由于马军主任在信息公开领域的卓越贡献，《条例》有关信息公开的内容基本上由马军主任和NRDC的环境法团队负责。在《条例》的条款基本明确之后，再根据河北方面的一些具体要求进行适当的调整。

总之，《条例》的起草工作方式可以概括为：“地方立法机关直接启动，国务院主管部门具体指导，国内外专家学者提供支撑，相关部门协同配合”。可以说，这种起草工作模式，一方面避免了由地方相关职能部门起草条例草案可能过多地“照顾”部门利益的弊端，另一方面也保证了条例的起草进度和质量。

全程“公众参与”的起草过程

制定“公众参与”条例，并且在《条例》草案中明确规定了公众参与的范围包括“环境立法”，当然必须在制定过程中贯彻公众参与原则。事实上，在《条例》的起草过程中，河北省人大和环保部宣教中心很好地贯彻了“开门立法”的理念。起草工作小组先后在北京、石家庄召开了五次工作会议和研讨会，除了一次闭门研讨敲定条例的框架和主要条款之外，其他四次均邀请全国人大法工委、环资委以及环保部有关领导，高校和研究机构的专家，国际合作机构的专家，部分省市环保工作者，企业、环保组织以及媒体代表进行充分研讨，还专门在石家庄召开了一次座谈会，充分听取司法机关、环评机构、社会组织、新闻媒体、企业及社区群众代表的意见。起草小组的成员还深入石家庄、保定等地的社区、企业进行走访调查，了解公众和企业对于环境信息公开和公众参与的实际需求，并将各方的意见整合到了《条例》草案之中。

在《条例》草案起草完成之后，河北省人大城建环资委将《条例》草案分送省人大常委会委员、常委会机关各室委、11个设区市人大常委会、18家省直有关单位征求意见，共收到意见建议60多条，多数意见均予以采纳，对于未采纳的意见，均与相关单位进行了沟通并达成共识。

可以说，《条例》的制定过程实践了公众参与的原则，并且取得了良好的效果。

亮点一扩大环境保护公众参与的范围

强调“大环保”、“大参与”。环境保护是一个很广泛的领域，涉及众多的国家机关，如果仅仅在环保部门的权限范围内进行公众参与，效果显然是有限的。真正有效的环境保护公众参与，应当体现“大环保”、“大参与”的理念。为此，《条例》第9条的规定：县级以上人民政府环境保护主管部门负责本行政区域内的环境保护公众参与工作。发展改革、国土资源、交通运输、住房城乡建设、工业和信息化、农业、林业、水利、商务、公安等其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当在各自职责范围内做好环境保护公众参与工作。第22条规定：“拟制定可能导致重大环境影响的政策或者规划，以及拟对具有重大环境影响的建设项目进行立项”时，相关国家机关应当组织召开听证会听取公众意见。显然，《条例》把征求公众意见的义务扩展到许多环保部门之外的国家机关，并且将公众参与的要求延伸到制定“政策”和项目“立项”阶段，从而体现了“大环保”、“大参与”的理念，也增强了公众参与的效果。

扩大了应当征求公众意见的“政策”的范围。

新《环境保护法》第14条规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”这一条被认为是“政策环评”的雏形。但这一条规定的“经济、技术政策”仅限于省部级机关制定的“经济、技术政策”，而且只要求“听取有关方面和专家的意见”，并没有要求征求公众意见。而《条例》第20条规定，只要是可能对环境造成影响的经济、技术政策，不管是哪个级别，都应当进行公众参与，公开征求公众意见。

亮点二明确参与途径

公众参与的途径包括公众评议、问卷调查、座谈会、论证会、听证会等等。在这些方式中，听证会的程序最正式，参与的效果也最好，但相关国家机关在公众参与过程中往往避重就轻，很少用听证会的方式征求公众意见，导致许多公众参与变成走过场。为了增强公众参与的效果，《条例》第22条明确规定：有下列情形之一的，国家机关应当组织召开听证会听取公众意见：（一）法律、法规、规章有关环境影响规定应当听证的；（二）拟制定可能导致重大环境影响的政策或者规划的；（三）拟对具有重大环境影响的建设项目进行立项的；（四）建设项目涉及重大环境影响，应当进行听证的；（五）对国家机关拟作出有关环境影响的决定有较大争议的；（六）国家机关认为有关环境影响应当召开听证会的其他情形。这一条可以说是《条例》最大的亮点之一。

亮点三保障参与效果

促进环境信息公开，为公众参与提供坚实基础。

对于政府环境信息，《条例》第17条规定：县级以上人民政府及其负有环境保护监督管理职责的部门应当及时对虚假或者不完整的环境信息及时予以澄清，并适时发布准确、完整的政府环境信息。第18条规定：在发生或者可能发生突发环境事件，当地人民政府及其负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法进行应急处置，并通过广播、电视、互联网、移动终端等方式及时向公众传达事态进展、处理状况和应对建议或者要求。

对于企业环境信息，《条例》第42条界定了“重点排污单位”的范围，包括“国家级、省级、市级重点监控企业，污染物超标或者超总量排放的企业，发生过重大、特大环境污染事件的企业以及被环境保护主管部门挂牌督办的企业”。第13条规定了“重点排污单位”及“危险化学品生产使用企业”应当依法公开的环境信息的种类。与环保部颁布的《企业事业单位环境信息公开办法》相比，《条例》界定的“重点排污单位”范围更广，并且重点排污单位应当公开的环境信息种类也更多。

为了保障建设项目环评过程中公众的知情权，《条例》第16条特别规定：新建、改建、扩建建设项目的建设单位、规划编制机关或者其委托的环境影响评价机构应当在直接受到规划或者建设项目影响的公众居住地的公告栏、出入口等地方张贴公告，或者召开信息公告会议，并且公告时间不得少于十个工作日。这种公告方式，相对于通过网站、报纸等媒体公告，显然更便于公众知悉。

此外，《条例》第19条还规定鼓励从事环境保护公益活动的社会组织依法监督信息公开情况，收集整理已经公开的环境信息，开展调查评估活动。这意味着，环保团体可以对已经公开的政府和企业环境信息的真实性、有效性进行调查评估，从而对潜在的环境信息造假者形成一定的威慑。

将公众意见作为决策的重要依据，并对公众意见进行反馈。

公众参与的意义不仅仅在于“参与”，更重要的是公众所提的意见应当被相关企业和国家机关慎重考虑。如果相关决策者对于公众所提的意见置之不理或者轻描淡写，那么公众参与就纯粹是一种劳民伤财的形式主义。公众参与并不意味着决策者必须要采纳公众的意见，但是当决策者不采纳公众意见时，应当公开说明理由，这样才能让公众觉得自己的参与有价值，才能在决策者和公众之间形成良性的互动。当前我国环境保护公众参与的一个突出问题就是决策者对待公众意见不够“尊重”和“慎重”，导致公众对参与的积极性不高。为此，《条例》第23条规定：“征求有关环境影响公众意见的国家机关、企业在决策过程中应当充分考虑公众意见，并将其作为修改和完善决策的重要依据。对于未采纳的相对集中的意见和建议，可以通过官方网站说明不予采纳的理由。”第24条规定：“公众可以依法向当地人民政府及其有关部门提出保护和改善环境的建议。接到公众提出的保护和改善环境的建议后，当地人民政府及其有关部门应当认真研究，并自接到建议之日起三十个工作日内，向公众反馈采纳或者不予采纳的意见。不予采纳的，应当说明理由。”

拓展参与渠道。除了明确规定公众可以参与某个具体的决策或者活动之外，《条例》进一步拓展了公众参与的渠道，并试图在公众和国家机关之间架起一座沟通的桥梁，使公众的意见可以顺利地传达给国家机关，同时也便于国家机关及时地与公众代表进行沟通。《条例》第25条规定了县级以上人民政府环境保护主管部门应当选聘具有行业、专业代表性以及热心环境保护公益事业的人员担任环境保护社会监察员，开展环境保护普法工作，及时收集公众对保护和改善环境的意见和建议，并按照社会监督工作方案的要求，监督检查当地污染物排放情况和负有环境保护监督管理职责的部门及其工作人员履行环境保护职责的情况。第30条更是规定可以委托环保团体组织具有较高公信力的知名人士及环保专家，负责“对环境立法、环境政策制定以及环境保护区域协作等提出咨询意见，为公众提供咨询服务，应公众要求向有关部门、单位、企业表达诉求和意见，参与对环境保护、环境资源开发利用的调研并提出意见或建议”。

创新处罚模式。新《环境保护法》第59条第一款规定了对于违法排放污染物的行为，可以实施按日计罚；第三款规定：地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

鉴于重点排污企业的信息公开状况关系到公众的知情权和公众参与的效果，为了加强对重点排污企业不依法公开环境信息的处罚力度，《条例》充分利用了新《环境保护法》的授权，在第40条规定：“重点排污单位未依照本条例规定的方式公开企业环境信息的，由县级以上人民政府环境保护主管部门处四万元以上十万元以下罚款，并责令限期公开。逾期不公开的，可以按照原处罚数额按日连续处罚。”同样，这条规定的处罚力度，远远大于环保部《企业事业单位环境信息公开办法》第16条对于类似违法行为的处罚力度。

此外，《条例》第33条规定：被依法处罚的环境违法企业负责人及相关责任人员，应当接受环境教育培训。虽然“接受环境教育培训”并非行政处罚措施，但这种伴随行政处罚而来的强制性的环境教育培训，显然在一定程度上有利于增强违法企业负责人及相关责任人员的环保意识，从而降低其未来再次违法的可能性。

虽然《条例》有不少亮点，但这些文本上的亮点能不能真正变成照亮环境保护公众参与实践的阳光，还需要公众一步一步去“为权利而斗争”。我们也期待，《条例》的这些星星之火可以燎原，为中央和地方国家机关正在或者将要制定的环境保护公众参与规范性文件提供一些有益的参考。

【作者系北京师范大学法学院讲师。本文是国家社科基金《生态文明视野下环境行政处罚制度创新研究》（项目批准号：14CFX062）的阶段性成果。】