我国民族地区农村低保制度的特殊价值探讨

丁国峰

(昆明理工大学法学院，云南昆明650500)

一、民族地区农村低保制度特殊价值的基本前提

民族地区农村低保制度是国家对民族地区农村贫困居民按照最低生活保障标准进行金钱或相当金钱数额生活必需物品救助的一系列制度，是农村社会保障制度的重要内容之一，也是保障民生的重要制度。建立健全农村低保制度有利于维护民族地区农村贫困居民的基本生存权，缓解民族地区与其他地区的矛盾以及缩减地区差异，更能促进民族地区农村社会和谐发展和稳定，建设社会主义新农村。

(一)现实作用和社会功能是其基本前提

民族地区农村低保制度社会功能及其作用的确立是民族地区农村低保制度价值构建的基本前提和必要保障。价值是指某事物满足人类基本生存需要的基本性能，是某事物对人的有用性。民族地区农村低保制度价值是以该制度与民族地区农村贫困人口之间的关系为基础的，是该制度对该类贫困人口的有用性。我国民族地区主要集聚于西北部、西南部这些边疆或高山区域，农村最低生活保障法律制度 (以下简称“农村低保制度”)是维护民族地区社会稳定的“最后安全网”，构建和完善民族地区农村低保制度具有重要的社会功能。

民族地区农村低保制度的现实作用和社会功能主要表现以下三个方面:首先，该低保制度能更好解决民族地区农村贫困人口的基本生存问题。现行政府高度重视农村低保制度的构建，对民族地区农村低保不断加大投入力度，但因该地区贫困人口较多，其保障范围仍有待提高，针对其特殊性构建和完善科学可行的农村低保制度才能更好发挥该制度的效用。其次，完善民族地区农村低保法律制度体系，有利于促进民族地区城镇和农村低保制度的一体化进程，进而对构建覆盖民族地区城乡的低保法律制度体系具有现实作用。最后，该低保制度能有效建设民族地区和谐新局面，促进民族地区经济发展，传承民族团结的法文化。在民族地区农村建立全面有效的低保制度，能使改革发展成果进一步惠及到民族地区农村的广大困难群众。此制度所产生的积极社会心理因素能确保群众心理踏实，进而实现民族地区农村社会的稳定、和谐。只有当民族地区农村民众的基本生存权获得法律保障，才能激发民族地区农村民众的积极性、主动性和创造性，进而促进民族地区农村经济发展。

(二)基本价值是其根本保障

基本价值与特殊价值之间是一般性与特殊性的关系，明确民族地区农村低保制度基本价值是完善民族地区农村低保制度的基础，既要关注农村低保制度调整的特殊性，又要承认和尊重其价值诉求。民族地区农村低保法律制度的特殊价值是对其基本价值的提升和拓展，更能契合民族地区农村贫困居民的基本生存需求。该制度的执行目的和实践动机在于实现民族地区贫困农户的基本生活保障，该制度在其实施过程中能发挥其社会作用，并不断实现和增进其价值。该制度的基本价值内容仍未偏离自由、正义、秩序和效率等法价值的核心内容，并不断延伸出农村贫困居民的生存安全、生活保障、个体自由和社会安定等具体实际的正面作用，以此推动民族地区经济社会的持续、均衡发展、善良风俗的维持和延续，以及不断改善农村生态环境。民族地区农村低保制度基本价值既体现了其价值的目的性，即实现民族地区农村贫困居民的自由、正义、秩序，又能保障该制度要素与内容的善良理性、明确性和逻辑性等特征。基本生存条件无法保障的民族地区农村居民的大量存在，这就根本无法实现最低限度的自由，无法体现最低限度的社会正义，必将影响社会良好风俗秩序的建立，无法实现安定团结的社会秩序。民族地区农村低保的制度安排遵循正义基本原则，进行利益分配。低保制度正义的标准主要包括补偿正义、分配正义和公平正义，①缪保爱:《制度正义理论视角下的农村最低生活保障制度》，《安徽理工大学学报 (社会科学版)》2011年第4期。强调国民收入再分配对其终极保障作用。所有农村居民只要符合低保条件就应纳入其保障范围，不应先赋条件和身世环境而区别对待。分配的正义性要求低保管理措施应该采取动态手段，低保对象主体机会均等，低保金额具有差异性，实现低保水平升降有序。

(三)民主法治是其基本要求

低保制度反映的是社会民主政治的发展状况，亦是法治社会对弱势社会群体保护的最佳救济方式。民族地区农村低保制度的建立和实施更需要民主法治的社会环境，以此促进民族地区经济社会均衡发展。民主法治是现代政治文明的核心内容和重要标志，政治难题的解决离不开它。民族地区农村低保制度体现了民主法治的基本内涵，即“民主的要义是主权在民，法治的要义是依法治理”，②杜帮云、米加宁:《论民主法治》，《理论月刊》2013年第7期。低保既要符合民族地区实际情况，又要确保该制度的善良理性和法治水平。在民主法治的前提保障下，该制度真正发挥着匡扶正义、造福贫民的重要作用。

二、民族地区农村低保制度的特殊价值及其构建障碍

(一)民族地区农村低保制度的特殊价值

1.民族和谐价值

民族地区农村低保制度的特殊价值之一在于能有力推动民族地区的团结与和谐，缩减民族地区农村居民经济生活的差距，能有效缓解社会矛盾。各民族共同繁荣一直是党中央坚持的民族政策，也是各民族地区开展农村低保工作的实践基础和价值取向。农村低保制度为解决民族地区社会变革中出现的问题提供了一定路径，有利于实现各民族的和谐发展。

自新中国成立以来，党中央领导一直重视民族工作，中国这个多民族的社会主义国家必须在民族繁荣的基础上不断往前推进。改革开放时期党中央提出，“要千方百计加快民族地区经济发展，逐步缩小民族之间的发展差距，逐步实现各民族的共同繁荣”，③陈连开:《中国共产党关于民族问题的基本观点和政策》，北京:民族出版社，2002年版，第305～306页。21世纪中央民族工作的重要内容是“共同团结奋斗，共同繁荣发展”。加强民族团结才能实现民族和谐，以农村低保制度为重要内容的社会保障工作在促进经济发展、社会稳定、民族团结和和谐等方面发挥着重大作用。农村低保制度是民族地区社保体系不可或缺的重要组成部分，是一项关系民族地区民生问题的重大制度。若该制度实施不力，将直接威胁到民族地区农民和游牧民的基本生存保障权。改革开放过程中的“马太效应”使得社会贫富分化更加悬殊，严重激化各种社会矛盾，难以实现社会秩序的和谐稳定，民族地区贫困农村尤为明显，运用低保制度方式对弱势家庭和贫困居民给予一定的物质或金钱扶持，社会财富分配不公、贫富悬殊过大的局面将得到有效调节和控制。该制度对救济和改善农村贫困人口的生活状况具有立竿见影的作用，他们的基本物质生活得以保障才能增强安全感和心理平衡性，有利于促进民族地区内部团结、维护各民族的繁荣稳定。

2.区域协调价值

促进民族地区经济社会协调发展，实现区域经济发展的均衡化，是其特殊价值之一。民族地区与其他地区域相比较，存在更严重的经济发展非均衡性，这些不平衡性主要是由民族地区的自然条件、地理位置、技术基础和文化背景等因素差异造成的。民族地区之间、民族地区与其他地区之间发展的诸多不平衡是因历史上“非均衡”发展战略的导致的，民族地区之间、民族地区城乡之间的居民收入差距及享受公共服务水平的差距仍在不断扩大，过度“非均衡”发展会直接威胁民族地区社会稳定和安全，区域协调的价值理念符合国家发展的正当性，也是国民经济高效、稳健和健康运行的前提。民族地区区域协调问题主要表现为经济发展过程中的不协调和政府治理过程中的协调机制问题，“通过法律控制的文明社会，不管是法治的理念，还是法律的功能效应，不论从授权政府协调区域发展，还是用法律控制政府的协调行为，法律都应是协调区域发展以及促进区域协调发展的有效手段。”①汪永福:《论区域协调发展立法的平衡协调原则》，《东北农业大学学报 (社会科学版)》2014年第3期。民族地区农村低保制度明确界定了其执行机构在保障贫困者最基本生存保障权的责任和义务，缩小贫困居民与普通民众的收入差距和物质生活差异，使得民族区域内部更协调、更安全，通过法律制度的方式来规范和约束失序的发展状态，推进民族区域之间的协调发展，使民族地区现代农业和工业走协调发展的的良性道路。农村低保制度通过规范化、制度化的行为规则，帮助贫困农民和居民摆脱生存困境，促进民族地区农村社会和谐发展，其实质在于通过对弱势群体的倾斜式救助和纠偏型照料，实现该弱势群体与其他普通民众群体生活的同质化，这也是区域协调的基础和条件，区域协调本身就包含借助多种手段进行平衡协调，实现民族地区的平衡发展、协调发展，农村低保制度仅仅是具体区域协调发展法律制度的一个典型展开的具体规定。农村低保制度体现的区域协调价值在于该制度能提供低保制度主体、客体和内容及其目标的公正平衡点，合理调节民族地区社会分配关系，促进社会和谐稳定，助推民族区域的生态、经济、环境的平衡协调，实现民族地区经济效益、社会效益和生态效益的协调和统一。

3.社会效益价值

从国内外各国社会保障制度的嬗变历程和实践经验可知，适度性的社会保障和经济发展之间是相互促进、相互影响的。农村低保制度作为社会保障体系的最后一道防线，不仅在于救助民族地区贫困居民的基本生活，而且为该地农村市场经济发展提供了一个安定有序的社会生态环境。民族地区农村低保制度的社会效益价值主要体现在经济效益和人文效益两方面。在经济效益方面，低保救助经费若能达到民族地区农民平均食物消费水平，则能基本解决其生存权问题;若救助经费低于平均食物消费水平，则难以保障低保救助者的基本生存需求。同时，若救助力度过大，该制度则可能产生社会福利依赖和“养懒汉”的现象。②毕红霞、薛兴利、李升:《论农村最低生活保障财政支持的适度性与政策优化》，《农业经济问题》2012年第1期。民族地区农村低保制度的覆盖率越高越好，则能保障将该区全部贫困农民和农户纳入基本生活保障范围，更好促进“应保尽保”的实现程度。

民族地区农村低保制度的主要目的是使全社会公民，无论何种身份、住于何处、因何原因，只要其基本生存权受到威胁，就有权从国家和社会获得最低限度的物质或金钱救助。帮助提高其收入水平而逐步消除贫困，促进农业健康发展和农村社会和谐，实现社会整体经济效益的提升，这也是民族地区农村低保制度实施的最高战略和工作重点。在农村低保实践中，直接对农户实施经济救助可以减轻农户家庭开支和负担，使农民拥有更多资金来加大农业投入，甚至是救助医疗、教育的支出，逐步形成“低保补助——资金结余——加大农业投入——发展农业经济——增加农民收入——继续增加农业生产投入”的良性循环，不断促进民族地区经济持续健康发展。另外，农村低保制度的执行，不仅在农业生产方面产生效益，还会带来多方面的投资效益。目前农村低保救助金的稳定流转，有助于转变依靠投资和出口拉动的经济结构，加速促进民族地区转变经济发展方式，走上新型资源节约型、生态有保障的良性道路。

另外，农村低保政策的普遍推广和适用有助于改善民族地区贫困农民和农户的陈旧观念，促进他们人本思想和公民权利意识的培育和发展。同时，低保制度是宪法赋予的一项正当的基本公民权利，并非政府恩惠，是民主政治的体现。因此，在民族地区建立农村低保制度，能有效控制政府在原有救济制度中的自由处分权，个体贫困农民及农户的价值和权益得到真正尊重和维护，推动人本思想和公民权利意识在民族地区农村普遍养成。

(二)特殊价值构建的主要障碍

1.三大差距的影响仍凸显

现行东中西部地区的经济社会发展差距越来越大，城市和乡村之间的差距日益凸显，体力劳动者与脑力劳动者即蓝领与白领之间的差距并未实质缩小，区域经济社会发展不均衡，各地发展条件相距较大，社会和谐状态有待改进和提升。民族地区多处于中国西部农村贫困地区，该地与外地，甚至是与民族地区的城镇差距很大，巨大的经济差距和发展水平，决定了民族地区农村低保制度建立和完善之路的曲折和艰难。特别是民族地区政府投入农村低保的力度非常有限，国家对民族地区对口支持与扶贫等相关政策的软性化、非强制性，导致其实施难以及时不到位，难以产生巨大的扶持力度。

2.低保基本价值指引不充分

社会和谐稳定的基本前提是社会公平正义，农村低保制度是确保民族地区社会正义的基本手段，为了最大限度维护民族农村贫困居民和家庭的生存权，加强社会正义建设的任务非常繁重。国家大力推进保障和改善民生的各项制度安排，改革开放和经济发展的成果应惠及全体人民，实现各地区基本公共服务均等化。民族地区农村低保制度是国家按照相关法律、政策规定，对民族地区农村实行救助的兜底性社会制度，具体包括特困户救助制度、临时救济以及传统救济的制度。它是一项促进社会公平正义的最基本制度安排，社会正义基本价值指引其不断发展和完善。“为了平等的对待所有人，提供真正的同等机会，社会必须更多的注意那些天赋较低和出身于较不利的社会地位甚至际遇糟糕的人们，这就是补偿原则。”①［美］约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，北京:中国社会科学出版社，1988年版，第102页。确保公平正义需对处于不利地位的社会成员进行补偿，这正与民族地区农村的实情不谋而合。民族地区一般处于地势偏远、土地贫瘠、气候恶劣、资源匮乏的边缘地区，其居民和家庭在竞争机会、生活质量、学习条件等方面处于弱势地位。农村低保制度就是通过对弱势群体即该地区农村贫困者进行补偿，通过收入再分配或转移支付等多种方式，实现社会财富和收入分配的相对公平，促使社会成员共享社会发展成果。然而，彰显公平正义的价值理念未能全面确立和推广，这些主要是由于保障资金严重匮乏或筹资渠道受限、保障对象家庭收入和财产的实证调查与评估测算等程序流于形式，为了骗保而采取各种非法手段，完全偏离了社会公平正义之路。目前民族地区农村低保的基本价值目标，无论是公平正义，还是分配正义、补充正义等，都未发挥其应有指引功能与作用。保障标准和低保覆盖面均未遵循普遍主义的价值取向，各种人为因素的干预使其实施具有非正义性和不确定性，甚至民族地区与非民族地区之间的明显差异、城乡之间的差异明显、管理体制机制的不完善等问题，均难以满足其基本价值指引作用的发挥。

3.农村低保制度及其实施存在不足

民族地区农村低保制度的立法层级低，没有制定一部专门性的农村低保法律，当前全国实施的政策性文件是《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，欠缺全国统一施行的《农村低保法》。由于缺失具体的农村低保法律规范，农村低保制度的实施无法可依，一旦发生低保纠纷或争议，司法机关难以据法裁断。民族地区农村低保实施存在着一些现实困难。农村低保对象范围的认定标准不统一，城镇化过程中的农村贫困居民难以纳入其中，关系保、人情保、金钱保，以及其他错保、漏保现象大量存在，低保制度的公平性难以保障;保障标准偏低，与现实最低基本生活水平差距加大;低保资金渠道较为单一，民族地区农村低保的对象多、地方经济和财政偏弱，实施难度大，而中央投入严重不足;低保制度的动态管理机制尚未形成制度化而有待加强，相关配套措施等不够规范;低保基金运行流程缺乏有效监督，套取、挪用低保的社会现象时有发生;农村低保机构不健全，经费和人员配备均不足，缺乏有效的监督机制和责任制度。

三、实现民族地区农村低保制度

特殊价值的具体路径

(一)构建以人为本的价值内容

以人为本的落脚点在于个人，个人在民族地区农村低保制度中的地位是通过确定其权利主体来实现的。权利本位是个人本位的延伸，不是权力限制权利，权力运行的出发点是权利，权利“是评价权力运行是否合理的标准与尺度。”②胡玉鸿:《以人为本的法律内涵》，《求是学刊》2009年第6期。民族地区农村低保制度确立的“以人为本”的价值理念和核心内容，主要体现为救济生活困境的居民，确保其基本生存权得以实现。“应保尽保”、“应保必保”揭示的不仅仅是意志、理性，还有深层的人文关怀。该制度不仅要追求立法的完美和执行的高效，还需在低保条件、低保范围、低保标准、低保程序和低保内容等方面做到人性化与强制性相结合，真正能使贫困者获得最低限度的保障。以人为本的价值内容将在推进民族地区经济社会保障事业健康发展起着至关重要的作用，它最大限度维护着贫困者的权益。

(二)保障最低限度的生存条件

民族地区农村低保制度的救助条件为因自然灾害、重大疾病、孤寡老幼的整个民族地区农村居民的基本生活陷入困境的居民，若不能及时救助将会导致其基本生存权难以获得保障。救助条件既要限制硬性的贫困需救助指标，有需有具有一定灵活性和动态性，一旦受救助者生活水平高出其条件则应退出低保范围。关于民族地区农村因婚丧嫁娶及买房置地致贫、违规超生致贫、社会越轨行为致贫等问题的居民及家庭是否给予低保救助，应严格适用其低保条件与标准。保障标准的制定应科学合理，它是低保制度的生命线。保障标准应具有合适性，不宜过高，亦不能偏低，以救助贫困者日常生活必需品的最低限度支出数额为依据。支出水平与保障标准应随着经济发展而逐步提高，且不能过分低于中东部农村地区的平均水平。①谢冰:《西部民族地区农村最低生活保障问题研究——基于基本公共服务均等化的视角》，《中南民族大学学报 (人文社会科学版)》2011年第2期。保障农村贫困者最低限度生存条件，既要重视受救助者的人格尊严与自由，又要维护其生命延续的基本人权。

(三)促进民族地区文化认同感

农村低保制度在民族地区最大限度实现了社会正义，一定程度上解决了民族地区内部的矛盾和问题，有效避免贫困农村居民采用野蛮、粗暴方式发展经济而破坏生态环境，实现该农村地区的和谐发展和社会稳定。农村低保制度作为一项基本的社会公共服务，不仅保障贫困者的基本生活，一定程度缩小与中东部地区、城市地区的低保保障水平，实现民族地区共享国家经济发展成果，更能激发民族地区社会公平和民族文化的认同感。民族地区农村低保制度的直接目的在于维护民族利益和生存权保障，该制度在运行中往往隐含着本民族的特色和文化，其实施应尽量考虑民族地区的生活习惯及民族感情，通过与保障对象的互动，实现民族的凝聚力和本民族文化的认同感。

(四)加强农村低保制度的实施

市场机制在贫困民族地区的调整将失灵，弱势群体和特殊区域决定民族地区农村低保制度更要强化实施机制，确保该制度的有效性和普遍适用性。首先，应通过调查和科学计算，明确界定农村低保的对象范围和保障条件，制定不同类别的救助水平，实现“分类施保”，合理确定保障标准。其次，应努力实现民族地区农村低保资金来源的多样化，大力发展县域经济，增大中央和省级财政转移支付力度，建立良性社会捐赠制度，以尽可能提高农村低保的公共筹资水平。进一步建立和强化以政府投资为主体、社会力量为补充、制度衔接为配套的低保筹集机制。低保制度的实施应明确引入现代管理技术和手段，实现动态有序管理，建立低保对象的甄别与退出机制，切实做好低保对象的考察及跟踪审查工作。②高宏伟:《完善农村低保制度的思考》，《中国特色社会主义研究》2013年第5期。严格遵循低保制度实施的审核程序，完善低保机构设置和人员配置，明确相关机构和人员的责任。