日本多元文化社会的形成及其政策意义与局限性

林圣爱

(中央民族大学世界民族学人类学研究中心，中国文化走出去协同创新中心，北京100081)

日本并非是单一民族国家，它的主体民族大和民族尽管占日本人口总数的98%，但还拥有北海道的阿依努人、冲绳的琉球人等原住民，以及二战之前被征用到日本的朝鲜人、华人等“老移民群体 (Old Commer)”。尽管如此，截至1980年代末，日本仍然坚定不移地主张其是单一民族国家，坚持单一民族的国家观，并对其原住民及在日外国人采取了及其封闭的政策，也即以实施同化政策来把他们彻底改变为日本人。但是，自20世纪90年代初起，随着日本对外开放，接收了大量外国人，在日本又新增了“新移民群体(New Commer)”。所谓“新移民群体”就是，自20世纪80年代以来为工作、生活和学习来到日本的不同国家、地区的外国人及南美日系后裔。“新移民群体”的出现与其给日本社会带来的多元民族文化特征日渐凸显，致使日本不得不承认其已是多元文化社会。并且，日本为处理好多元民族文化之间的关系，采取了一系列相应措施。在地方政府层面，如川崎市政府与神奈川县政府于1996年推出了“外国人市民代表会议”;以日系巴西人多数居住的城市为首的各地方政府联合于2001年在滨松市成立了“外国人集住都市会议”;在中央政府层面，总务省于2005年提出了“多元文化共生”理念及政策等。

尽管我国学术界有关国外多元文化的理念及其政策的研究成果已有不少，①这方面的最新研究成果有，如李其荣:《从同一到多元的历史轨迹:美国多元文化主义管窥》，《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2005年第4期;山下晋司:《多文化共生:跨国移民与多元文化的新日本》，《北方民族大学学报》(哲学社会科学版)2011年第1期;方长明:《欧洲多元文化主义的危机与反思》，《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2012年第4期;刘丽丽:《德国多元文化社会的形成与发展》(科学社会主义)2012年第5期;刘兴澍:《交互文化主义与多元文化主义之争:加拿大的案例分析》，《世界民族》2014年第5期等。但迄今为止，对于日本多元民族文化社会的形成及其政策缺乏深入探讨。本文试图通过对二战结束后日本外国人政策转变过程的考察，探讨日本多元民族文化社会形成的背景，在此基础上，分析日本各级政府、社会是如何面对多元文化社会的，以及这些应对措施有何特征等进行深入分析。最后，本文还探讨日本多元文化政策的意义与局限性，希以弥补现有研究之不足。

一、日本移民政策的转变

日本的移民政策始于明治政府，当时只有向外移民政策而没有接收国外移民政策。当时日本人移民主要向夏威夷、巴西、秘鲁、玻利维亚、阿根廷等国家流出。直到二战结束后到1970年代末，尽管有不少外国人陆续来到日本工作、生活和学习，但日本政府在吸收国外移民问题上一直保持非常谨慎的态度，不仅采取限制非技术移民政策的同时，还避免使用或回避出台移民政策。①王胜今，于潇:《日本劳动力移民政策走向及非法移民问题》，《人口学刊》1999年第6期。究其原因，日本不仅想维护文化的完整统一性，还担心外来人口的增加会给日本有序社会带来负担与挑战。

进入1980年代之后，由于农业劳动力比重已经下降至很低的水平，无法继续向第二、三产业提供充足的劳动力，劳动力短缺问题日益突出，日本各界特别是工商界要求开放劳动力市场的呼声日渐高涨，日本的移民政策也随之开始松动。根据1982年日本《外国移民控制与难民识别法》规定，具备一定素质的外国人可以在日本从事全日制工作。该法案还增设了“培训人员”身份，允许外国受培训人员在日本以实习身份工作一段时间。而且，1989年日本重新制定了新的移民法，增加了几种允许外国技术劳动力就业的类别，促使技术移民进入日本更加容易。同时，为增加非技术劳动力的引进，日本还放宽了短期移民政策。短期移民政策的主要内容为招收海外日本后裔回国工作，允许他们在日本工作3年。截至2009年，大约有367268人的海外日本后裔来日本工作，其大多数来自巴西和秘鲁。1993年由劳动省、法务省、外务省和企业组织成立了“技术研修生培训项目”，并规定培训人员在完成在职或非在职技术培训之后，通过技术评估考试，可以成为“技术研修生”。技术研修生与企业之间有正式的雇佣合同，因此被视为企业员工。进入2000年之后，日本大企业要求政府开放劳动力市场的声音日渐高涨。而且，日本与周边发展中国家建立经济合作关系的过程中，很多国家也纷纷要求日本开放劳动力市场。在国内外双重压力之下，日本分别于2006年9月9日与2007年8月20日，与菲律宾、印度尼西亚签署了《经济合作协定 (EPA)》。根据该协定，日本将从两国引入护士及专业护工。

根据日本法务省公布的统计数据，截至2014年，在日本外国人当中人口数量排在前四位的依次为:中国人、韩国人 (包含在日朝鲜人)、菲律宾人与巴西人，其数量占据在日本的外国人总数的80%。在日本的外国人根据来日本的时间与目的，可分为“老移民群体”与“新移民群体”。“老移民群体”一般是指在日本殖民时期被强制征用到日本，并在日本已有一百多年历史的在日韩国人、朝鲜人、中国人等，其中在日朝鲜人占90%以上。这些在日外国人的具体情况如下:

第一，1989年，随着日本出入境管理法中新增了“外国人研修制度”一项，很多中国人来日本充当了廉价劳动力。这些群体虽然在法律上不允许在企业工作，但实际上很多中小企业以研修培训的名义招收大量中国劳工，以最少的代价获得廉价劳动力。2010年，滞留时间为一年的“研修制度”被取消，取而代之的是滞留时间为三年的“技能实习制度”。除以研修生和技能实习生身份之外，很多中国人还以永住者、留学生、家族滞留者、日本人配偶等身份留在日本。纵观在日中国人的人口动向，1990年为137499人，2000年为335575人，2007年增加到606889人，而到了2014年增加到734506人，已成为在日外国人中人数最多的群体。

第二，截至2006年，在日外国人当中人数最多的少数民族群体是韩国人 (包含在日韩国人与朝鲜人)。这个群体可分为，20世纪初被迫迁移到日本的持有“特别永住者”身份的在日韩国人与朝鲜人;1965年日韩建立外交关系之后作为文化、外交、教育及技术工作者、日本人配偶及留学生等身份来到日本的韩国人。截至2014年12月1日，在日本居住的韩国人与朝鲜人数量已达到542635人，其中， “特别永住者”为354503人， “永住者”及其配偶为68022人，日本人配偶为15134人，这些长期在日滞留者在日本韩国人总数的比率约为80.6%。②在留外国人统计表:日本法务省网站:http://www.e-stat.go.jp/SG1/estat/List.do?lid=000001133760。

第三，随着1989年出入境管理法的修订，日本大量接收了以日系巴西人为主的日系南美后裔。日本政府给日系巴西人、日系秘鲁人等日系后裔赋予了与其他外国人不同的“定住者”身份。根据有关规定，“定住者”可在日本全国范围内，自由地从事各种工作，但由于他们对日语掌握程度不够、缺乏专业知识，大多数人只能从事汽车制造业等工作。截至2014年，在日本已住有4万4587人日系南美后裔。③在留外国人统计表:日本法务省网站:http://www.e-stat.go.jp/SG1/estat/List.do?lid=000001133760。日系后裔的人口数量虽然自2006年起有减少的趋势，但总的来说，他们也是在日外国人群体中比重较大的少数群体之一。

除上述外国人群体之外，日本还有从菲律宾、泰国、越南等国家跨国结婚来到日本的妇女。目前，这些与日本男性结婚的东南亚各国女性人口已有14万余人。此外，日本自2006年起从菲律宾和印度尼西亚引入了不少护士及专业护工。并且，韩国、中国、东南亚等国家的外国人以不法身份滞留在日本的人数也已超过了20万人。截至2014年，日本的外国人数量已达到日本总人口数量的2%，虽然日本还不是地道的移民国家，但多元民族文化社会已基本形成。

在日本，除了在日韩国人、朝鲜人与中国人这些已经适应日本生活的“老移民群体”与技术劳工之外，很多外籍劳工大都有语言上的障碍，无法与日本人沟通，从事着日本人躲避的“3D”工作等问题。而跨国结婚来到日本的外国人妇女由于在语言、习俗、文化上与日本人有较大的差异，她们与日本人之间经常发生冲突与矛盾，这已成为影响日本社会秩序的重大问题之一。而且，外国人子女大都有由于在日本不能接受民族教育而逐渐失去传承民族语言、民族历史与文化的能力问题。这些现象受到了国际社会的关注与质疑，这也是日本政府要面对的棘手问题之一。如上所述，由于在价值观、文化背景、生活方式、行为方式和思维方式等方面，外来移民与日本国民之间存在着差异和冲突，这就使得日本政府将面临一个严峻的移民社会整合问题。面对这种问题，应当采取什么样的多元文化政策，已经成为了日本政府亟待解决的重要课题。

二、日本多元文化政策的内容及其特征

全球化带来的人口移动的增加与多元文化社会的形成要求各国政府为使外国人更好地融入当地社会、保障这些人的各种权利，提供相应平台，制定相关法律、制度与政策。自20世纪90年代以来，多元文化现象在日本、韩国等一向主张“单一民族”的国家也日渐凸显。随着人口的减少、劳动力不足问题的凸显和全球化意识的提高，日本为增强国际竞争力，各级政府机构、学界、言论界、社会团体都开始关注向多元文化社会的转换问题。

(一)地方政府牵头，中央政府参与

日本在二战结束后，在尊重国内文化多样性方面，开始担负其责任的角色是革新地方政府。①革新地方政府或革新自治体是，如日本共产党、日本社会党 (现社会民主党前身)等革新势力党人当选为政府首长的地方政府。面对在日韩国人、朝鲜人、中国人等“老移民群体”遭受不公平待遇的处境，从1970年代初起，日本各革新地方政府在社会团体的协助下，自发组织展开了关于“老移民群体”的维护人权、废除差别、废止按指纹等运动，并在教育、医疗、住房、养老金、就业等方面也提供了一些优惠措施。

进入1980年代后期，承认多元文化社会的形成和主张实施多元文化政策的地方政府逐渐增多。究其原因，与随着日元升值、劳动力不足情况日渐凸显，日本中央政府放宽外国人政策有很大的关系。从1980年代末开始，日本不仅从南美接收了日系后裔，还从中国、菲律宾等亚洲国家也接纳了大量的外国劳动力、跨国婚姻者及外国留学生。从日本各都道府县目前的外国人情况来看，东京都的外国人数量最多，其数量已达到东京都人口总数的2.8%，其次为爱知县、大阪府、静冈县、岐阜县、群马县、三重县与京都府等，大约占2%左右。从市区町村的外国人情况来看，群马县大泉町的外国人比率已达到16%，东京都新宿区的外国人比率已基本接近10%。面临多元民族文化社会的形成，以多数外国人居住的地方政府为首，很多地方政府为外国人更好地适应当地生活、融入当地社会，在医疗、保险、教育、福祉等方面，赋予外国人与日本人居民同样的作为本地区居民的权利。比如，为外国人解决各种困难与冲突，专门设立相关机构和采取相应措施。其中，最具代表性的机构与措施是，1984年神奈川县政府设立了废除按指纹措施、禁止差别、社会福利与养老金机构，取消地方公务员国籍条款、赋予外国人参政权、调查与改善外国人居住、就业环境与其子女教育环境等的政府机构。多数韩国人多居住的川崎市政府于1988年设立了以韩日居民共生为目标的韩日交流馆。

1990年代末到2000年初期，一些地方政府的多元文化政策由分散、不成熟逐渐发展为成熟、系统化。比如，川崎市政府于1996年设立了“外国人市民代表会议”。该机构的代表从居住在川崎市的外国人居民中产生，这些代表们的工作是对该市外国人的教育文化、社会生活等方面进行调查、审议和归纳建议，并把归纳总结的意见、建议提交到市政府有关部门。根据“外国人市民代表会议”的宗旨，其最终目标是把川崎市建设成为外国人居民和日本人居民和睦相处的城市。①川崎市政府网站:http://www.city.kawasaki.jp/index.html。再如，2001年5月，在日系巴西人居住的滨松市建成了地方政府的联合机构“外国人集住都市会议”。②“外国人集住都市会议”采取审议会的形式，即该机构具有行政机关对特定的政策及其管理方法做出决策时设置的合议制的咨询机关的性质。该机构的成员，不是由选举产生，而是由地方政府的“公共政策咨询委员会”根据外国人的国籍、年龄、性别、民族、是否为地方团体的会员、人口比率、在地区社会活动中的经验以及是否具有参加该机构意向等多种因素来进行选拔而产生。“公共政策咨询委员会”的人员由日本人志愿者、大学教授及当地政府官员所组成。该机构的会员由多数日系南美人居住城市的地方政府及其国际交流协会所构成。“外国人集住都市会议”的目标为各城市之间就外国人政策及其执行情况进行相互交流，为外国人居民解决他们在工作、生活中所遇到的各种困难，建立多民族共同生活的多元文化社会。③外国人集住都市会议网站:http://www.shujutoshi.jp/。到了2005年，长野县、静冈县、磐田市政府相继设立了促进多元文化共生社会的政府机构。截至2013年末，在以东京都为中心的关东地区的大部分城市如大阪府、兵库县、广岛县等地区也相继设立了推进多元文化共生社会的政府机构。而且，群马县、岐阜县、静冈县、爱知县、三重县与名古屋市政府联合组建了“多元文化共生推进协议会”，该组织是以建立互相理解对方文化与思维方式，且可以安心、舒适生活的多元文化共生社会为目标的机构，同时也致力于与当地居民、NPO等民间组织的合作，向国家相关部门提出有关改善外国人政策与进一步推动多元文化共生社会而提出意见和建议的跨区域性组织。

地方政府在促进和发展多元文化社会方面，不仅重视与其他地方政府之间的联系与合作，还强调在地方城市内部与民间组织、市民团体与居民之间的合作、分工等互助体系的建立。比如，日本很多地方政府以官民合作的形式建立了国际交流协会。该协会主要负责与民间组织之间的信息交流、构筑市民团体之间的关系网络、外国人会议的组织、财政支援等。国际交流协会已发展为地方政府推进多元文化共生政策的核心机构。

与此相比，在推进多元文化社会方面，日本中央政府却没有表现出非常积极的态度。日本地方政府自1980年代初已经开始推出有关多元文化的具体措施，设立相关政府机构，获得民间组织、市民团体与居民的支持开始实施支援外国人具体计划。然而，日本中央政府的相关各省在来自各地方政府、经济界与社会团体的压力之下，2000年之后才逐渐开始反思日本的多元文化问题。2005年6月，内阁府经济财政咨询会议提出了有关“为外国人发挥能力创造环境”的建议。同一时期，总务省设立了“推进多元文化共生研究会”。2006年3月，内阁府经济财政咨询会议又提出了“政府应积极接受外国人”的政策建议。同月，总务省“推进多元文化共生研究会”也制定了“全国范围内推进多元文化社会”的计划。这一计划的重点在于中央政府向各级地方政府提出“作为发展地区多元文化社会的主体，各级地方政府应发挥主导作用”的建议和要求。总务省就推进多元文化措施向各级地方政府提出的具体要求为:第一，地区信息的多种语言化、对日语及日本社会的学习支援等在语言交流方面提供支援;第二，对外国人居住、教育、劳动环境、医疗、保健与福利、防灾等生活方面提供支援;第三，启发日本居民对建立多元文化共生地区社会的意识;第四，促进和完善与各企业团体、市民团体与居民之间的角色分工与合作等为内容的地方政府多元文化共生体制。④日本总务省网站:《研究会关于推进多元文化共生的报告书》，http://www.soumu.go.jp/kokusai/pdf/sonota_b5.pdf。为实现上述计划，总务省不仅对地方政府，还对中央政府各省、企业及地区居民也提出了相关建议。具体来说，建议地方政府有必要加强其政府内部的横向联系与合作，建设专门推进多元文化共生政策的政府机构，制定多元文化共生方针及计划，明确与国际交流协会、市民团体之间的职责分工，并与之建立合作网络。而对中央政府的职责，总务省向中央政府提出了需要检讨对现有外国人政策的基本方针、为外国居民学习日语及日本社会提供机会、掌握外国居民信息的系统、建立各省厅之间进行合作的渠道等建议。而总务省对企业的建议则是，雇佣外国劳动力的企业必须承担好遵守劳动法、加入社会保险等的社会责任。而对日本人居民，总务省提出了作为地区社会的一员所有居民要有与地方政府、民间团体合作为解决外国人居民问题而付出努力的责任和义务。⑤日本总务省网站:《研究会关于推进多元文化共生的报告书》，http://www.soumu.go.jp/kokusai/pdf/sonota_b5.pdf。

(二)重视具体政策及措施的实施，忽略法律及制度的保障

如上所述，在地方政府层面，对于在日韩国人与朝鲜人、在日华人等“老移民群体”与日系南美后裔、研修生、跨国婚姻者、外国留学生等“新移民群体”，很多地方政府都很关注他们的生活与工作，并提供丰富且具体的支援与优惠政策。而在中央政府层面，在关注和促进多元文化社会上，虽然没有起到主导作用，但为地方政府更好地实施多元文化政策及措施，在制定相关计划、提出意见与建议等方面也做出了一定的贡献。

首先，地方政府的多元文化政策对在日本的外国人更好地适应当地的生活，并以合法身份参与社会各项活动打开通道发挥了非常重要的作用。比如，日本地方政府中率先促进多元文化社会发展的川崎市政府于1996年建立的“外国人市民代表会议”代表外国人的利益向地方政府及中央政府提出有关外国人政策方面的意见、建议的渠道，给川崎市外国居民提供了参与当地议事活动的平台。该机构的构成人员不受性别、宗教背景的限制，主要根据国籍与历史背景而被选出来当代表。如该机构于1996年选拔代表时，26个席位中的5个席位分配给“老移民群体”，其中，民团和朝总联分别分配到2个席位，青丘社①“青丘社”是川崎市樱本町的在日韩国人第二代人与日本人共同经营的社会福利法人，当时川崎市外国人市民代表会议的议长由该社代表所担任。分配到1个席位。而剩下的21个席位根据各国外国人在该市外国人总体人口中所占的比例来进行分配。还有，“外国人集住都市会议”是在日本的外国人多数居住的各地方政府与各地区的国际交流协会②国际交流协会是日本地方政府的外围团体。于2001年5月在滨松市成立的地方政府与民间组织的联合机构。该机构不仅在会员地方政府之间进行有关促进多元文化共生社会的经验交流，还发挥着对中央政府提出相关政策建议的作用。截至目前，已有27个地方城市成为该机构的会员。2001年，“外国人集住都市会议”以总务省、法务省、外务省、文部科学省、文化厅、厚生劳动省、社会保险厅等与多元文化相关的政府机构为对象，做出了要求中央政府相关省厅重新检讨和制定外国人政策及方案的《滨松市宣言》。2002年，该机构在东京都召开了有中央政府官员参加的会议，2004年又向“经团联”递交了其对中央政府施加压力的请求书。而且，该机构于2005年受到外国人团体、日本人市民团体的支持，向中央政府的相关部门提交了外国人管制改革的请求书。2007年，“外国人集住都市会议”又分别在成立地区共同体、外国人就业、外国人儿童教育等方面创建了研究会，2008年还发表了要求中央政府成立有关外国人对策综合立案的相关省厅与保障外国人居民学习日语机会的“美浓加茂城市宣言”。不仅如此，2005年川崎市政府制定了“多元文化共生社会促进指南”，同年，新宿区建立了“多元文化共生俱乐部”，2007年，爱知县建立了“多元文化共生中心”，而次年，该县又相继设立了“日语学习支援基金”。2012年，日韩欧多元文化共生城市峰会在东京召开，宣布了“东京宣言”，2013年，滨松市又发布了“多元文化共生都市构想”。

在地方政府、企业团体及民间组织的影响和压力之下，日本中央政府也从2006年起在对待多元文化的态度上出现了一些转变。比如，2006年总务省制定了“地方多元文化共生促进计划”，同一时期，与外国劳工问题有关的各省厅之间联络会议上制定了“作为地区居民的外国人综合对应措施”，2008年自民党国家战略本部提出了“以开辟日本型移民国家的战略为目标”的口号。内阁府于2009年设立了促进定住外国人政策的机构，2010年制定了“有关日系定住外国人政策的基本方针”，2011年又制定了“有关日系定住外国人政策的行动计划”等。而且，内阁府从2012年开始了新的在留管理与居民基本等级制度，同时还召开了“为实现与外国人共生的社会”的研讨会。这些具体计划及相关方针政策为地方政府更好地实施多元文化政策提供了制度上的便利。

尽管如此，日本在促进多元文化社会发展的过程中，无论在相对滞后的中央政府层面，还是在发挥主导作用的地方政府层面，都没有在制定与完善相关法律、规定及条例等制度性保障措施方面表现出积极的态度。截至目前，宫城县于2007年制定《有关推进形成多元文化共生社会的条例》 (2010年4月1日更新)，2008年东京都足立区与静冈县相继制定了“多元文化共生促进基本条例”，2012年滋贺县湖南市制定了“促进多元文化共生社会的条例”之外，很多地方政府在法律、条例等制度性保障方面几乎没有采取任何措施。

三、日本多元文化政策的意义与局限性

以地方政府为主导、中央政府以参与配合的方式推进的日本多元文化政策促进了日本多元文化社会的进一步发展。通过地方政府在推进多元文化社会上的各种政策及措施，在日外国人不仅在居住、教育、工作环境、医疗、保健、福利、防灾等方面得到了改善，还在身份地位上从原来的“劳动力”或“被管理对象”转变为与日本人共同构成地区社会成员的“居民”。由此，没有归化为日本人的外国人也以合法身份能够参与日本社会各项活动，其各项权利在一定程度上得到了保障。比如，川崎市的“外国人市民代表会议”，自1996年设立至今，每年都向该市市长汇报对该市外国人问题进行调查、审议的结果，并提出相关建议和意见。而根据“外国人市民代表会议”的规定，市政府必须尊重该会议的审议结果、意见及建议，并督促政府有关部门尽快处理、解决该会议提出来的各种问题及意见。从川崎市政府年报的内容来看，自1996年到2009年，“外国人市民代表会议”提出来的共79条建议中，如“给外国人高龄者提供养老金”、“废除聘用地方公务员时的国籍条款”、“外国人的地方参政权”、“外国人学生入高中之后对其进行支援”、“给多元文化理解教育内容里加进外国人儿童的文化”等，与政治、经济、教育方面有关的十几项敏感问题除外，其他58条建议已得到解决。

然而，日本的多元文化政策也存在很多方面的不足。首先，从中央政府层面来看，虽然自2006年起政府有关部门关注并积极检讨多元文化社会的形成及其应对措施，但多元文化仅仅被理解为语言、宗教等对不同文化的理解、尊重与包容，而外国人居民的参政权等政治、经济权利完全被忽略。而且，2006年总务省提出“多元文化共生”的理念与政策，试图积极应对多元文化社会的形成，但至今还没有采取制定或修改相关法律、条例等的制度性保障措施。比如，外国人出入国管理法《出入境管理与难民认定法》、强调日本人民族认同的归化制度等，都不符合日渐趋向多元文化社会的日本现状。

其次，从地方政府层面来看，如川崎市与神奈川县的“外国人市民代表会议”的议题仅仅局限于日常生活中的各种问题，并且如该机构的概要中还写有“会议的代表不能表明自己所属民族集团或母国的利益”一样，很多实施多元文化政策的地方政府仅仅在语言交流、子女教育、改善劳动环境与福祉等日常生活方面向外国人提供便利与支援，而在民族身份认同、参与政治生活等方面并没有付诸任何权利。同时，需要注意的是日本地方政府多元文化政策的主要适用对象是，拥有合法滞留资格的外国人，尤其是如日系巴西人、日系秘鲁人等文化上虽与日本人有不同背景，但拥有与日本人同样血统的外国人，而北海道的阿依努人、冲绳的琉球人等原住民，以及东南亚各国的护工、亚洲各国的劳工及外国人留学生等短期滞留者与非法滞留者则被排除在多元文化政策对象范围之外。

总的来说，虽然自20世纪90年代以来，日本从发达国家引进多元文化主义理念及其政策，但其在实际应对多元文化社会的措施上，还是处于部分吸收多元文化主义理念的初级发展阶段。