探索生态文明建设的改革路径

童中贤 李敏芳

探索生态文明建设的改革路径

童中贤 李敏芳

生态文明建设是一项庞大的系统工程，从改善生态环境到实现生态文明，必须通过改革，构建系统完备、科学规范、运行高效的制度体系，创造和激发生态文明“制度红利”，把生态文明建设制度融入到政治、经济、文化建设中，用制度推进建设、规范行为、落实目标、惩罚问责，使制度成为保障生态文明持续健康发展的重要条件。

一、以绿色低碳为导向，推动考核评价制度改革

发展经济是政绩，保护生态也是政绩。改革开放以来，一些地方之所以抓生态文明建设不力，要害在于“GDP”至上的考核体系。不改革这个体系，重速度轻质量、重开发轻保护的现象就难以根除。要建立完善的考核评价制度，激发保护生态环境的“正能量”。

一是树立科学的经济社会发展考核评价理念。不以GDP增长率论英雄，坚持把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，大幅增加考核权重，让生态文明建设考核由软约束变成硬指标，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。建立完善经济社会发展绿色评价体系和领导干部任期环境质量改善目标考核制度，切实提高生态文明指标的考核权重，对领导干部任期内的环境“增值”和“负债”情况，做到有审计、有考量，并作为提拔任用的一个“硬杠杠”。

二是实施差别化的评价考核制度。对国家和省市规划的主体功能区，实行差别化的经济指标考核。对禁止开发区域，实行生态环保一票否决制；对限制开发区域，弱化经济指标考核，大幅增加生态文明指标权重；对重点开发区域，实行经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护等综合评价；对于优化开发区域，强化对经济发展质量、效益指标的考核，适当增加生态文明指标权重。

三是实行问题追溯和责任终身追究制。建立和完善领导干部任期生态文明建设责任制、问责制和终身追究制。加强违反生态文明建设责任追究，对违背科学发展要求、造成生态环境严重破坏的要记录在案，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。对推动生态文明建设工作不力的，要及时诫勉；对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的，要严肃追究有关人员的领导责任；对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究有关人员的监管责任。严格执行环境影响评价制度和建设项目环境保护的“三同时”制度。加强企业环保信用管理，将企业环保责任与环境信息纳入社会征信体系，并同时在重点行业和企业开展环境污染责任保险试点。

二、以源头保护为重点，推动环境治理机制改革

加强源头保护是解决环境问题的根本之策。过去，对环境问题的治理多是“头痛医头脚痛医脚”，治标而不治本，导致环境问题愈演愈烈。树立源头保护的理念，坚持从空间布局优化、环境准入控制、能源资源节约等方面，推动环境治理方式的转变，解决好环境难题。

一是完善主体功能区制度。统筹谋划人口分布、经济布局和城镇化格局，推进集中开发与均衡布局，建立健全定位清晰、功能互补、统一衔接的国土空间规划体系。国家生态文明建设先行示范区，积极开展划定生态红线试点，加快划定全国耕地、森林、湿地、水体、物种等生态保护红线，制定生态红线技术规范和生态红线保护管理办法。实行生态保护红线区域分级分类管理制度，对划入生态保护红线区域的禁止开发区、自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、集中式应用水源地及重要地质遗迹、自然人文遗迹实行永久性保护。

二是完善和落实严格的耕地和水资源保护制度。严格划定和永久保护基本农田，严守耕地红线，完善耕地数量和质量占补平衡和耕地保护激励机制，积极开展“先建后补、以补促建”试点。推进土地的集约利用，强化土地利用规划管理，改革用地计划管理模式，加快实施工业用地弹性出让试点，逐步建立产业项目建设用地收回机制。健全完善工业项目投资强度与用地指标控制制度，严格执行容积率、建筑密度等集约用地指标和多层标准厂房建设标准。认真贯彻落实水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线管理。完善重点流域源头、重要水源涵养区、饮用水源区、水土流失重点预防区保护机制，建立探索开展林业碳汇交易，大力扶持非木质林业产业，加强森林资源保护与高效利用。建立资源高效利用机制，完善能源消费“双控”和节能目标评价考核机制，探索开展节能量交易制度，企业经核证产生的节能量，借鉴排污权交易模式进行市场交易。

三是加快经济结构战略性调整。从根本上缓解经济发展与资源环境之间的矛盾，加快经济结构战略性调整，构建科技含量高、资源消耗少、环境污染低的产业结构和生产方式，有效降低发展的资源环境代价，提高发展的质量和效益。大力发展战略性新兴产业和现代服务业，改造提升矿产、石化、钢铁等重点传统行业，加快淘汰落后产能。深入实施循环经济促进法等法律法规，推进国家级和省级循环经济试点，建成具有特色的循环经济工业园区。强化节能节地节水等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制。

三、以市场调节为进路，推动资源环境产权改革

一是加快建立自然资源产权制度。率先在全国55个生态文明建设先行示范区建立自然生态资产统一登记试点示范，对区域内水流、森林、山岭、荒地、湿地等自然生态空间进行统一调查摸底登记，完成农村土地确权登记颁证，至2020年基本形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资产产权制度，并将其纳入现代产权制度改革体系。完善自然资源监管体制，建立覆盖全部国土空间的用途管制制度，统一行使所用国土空间用途管制职责，对各类全民所有自然资产的数量、范围、用途进行统一监管，对“山水田园湖”进行统一的系统性修复。

二是实行资源有偿使用制度。建立健全森林、湿地、林木、水资源生态效益评估机制，加快资源税改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，实现生态资源有偿使用和高效利用。结合自然资源生态空间确权登记，明确自然资源及其产品的所有权和使用权的主体、范围与边界，并建立自然资源及其交易平台。强化节水市场准入标准，建立水源地水资源费征收标准，适当提高水资源紧缺地区、优质水源地水资源费征收标准。提高排污费征收标准，扩大征收范围。改革污水、垃圾处理费征收管理办法，推行差别化排污收费政策。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，扩大国家重点生态功能区转移支付范围和财政转移支付力度。

三是创新生态文明项目建设投融资体制。运用PPP（公私合作）等模式，推动企业成为生态文明建设的实施主体和投入主体，形成市场化、社会化运作的多方并举、合力推进的投入格局。建立环保服务市场化采购机制，对事务性管理服务，通过合同、委托等方式向社会购买服务，推进城市生活污水垃圾处理、环境监测、土地修复、环境评价、生态类评估等社会化、专业化运营服务。鼓励和引导社会资本、民间资本投向生态环境保护项目，支持生态环保类重点企业上市融资。推进城市环境保护基础设施市场化改革，制定出台环境保护与治理负面清单，按照政企分开、政资分开、特许经营、政府监管的原则，建立规范的特许经营权市场。

四、以严格监管为保障，推进环境管理体制改革

一是完善生态环境管理体制。健全生态文明建设工程的组织保障体系，完善规划引领、监测评估、考核激励、项目支撑机制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。探索建立跨行政区域的环境监督管理体制，统一协调重点流域区域环境执法、跨行政区域突发环境事件处置、环境管理信息资源共享和重大社情舆情通报，建立污染防治区域联动机制。

二是完善自然资源监管体制。整合各类环境监测资源，探索成立环境监测服务机构，实现环境监测服务机构向政府购买服务，独立进行环境污染和环境质量监测。加快制定禁止开发区、限制开发区的活动准入清单，实行非准勿进，以及重点开发区的产业负面清单，实行非禁皆准。在严守耕地红线的基础上，以各类森林公园、湿地公园自然保护区为主体分别划定森林、湿地、物种保护红线，以饮用水源、湖泊、河流为主体划定水生态红线，维护生态安全。

三是实行信息公开和社会监督制度。完善生态文明建设行政决策机制，推行重大项目建设生态环境保护风险评估制度。推进生态文明信息平台建设，强化信息公开，尤其是加强对生态环保违法企业及典型违法行为在政府网站和当地主要媒体公开。加快制定出台环境信息公开实施方案，健全环境举报制度，加强社会监督。

（作者单位：湖南省社会科学院）

责任编辑：李冬叶

赵一辉 书画作品