深化国有企业市场化改革的认识及对策

中央党校省部级干部进修班(第57期)课题组

深化国有企业市场化改革的认识及对策

中央党校省部级干部进修班(第57期)课题组

一、深化国有企业改革是市场化的必然

（一）让国有企业成为真正的市场主体

国有企业是市场经济中的企业。国企具备企业的性质和特征，与私营企业不同的仅是出资人不同。资本主义国家也有国有企业。在市场经济条件下，国有企业要公平参与市场竞争，讲求价值规律和效率原则。

与其他所有制企业不同的是，国有企业在国民经济发展中需要承担更重要的国家委托责任，在社会主义性质下的市场经济中面临着跨国公司、民营企业在国内市场的竞争，同时，更积极、更广泛的参与国际市场竞争，代表国家在全球资源的再分配中占据更有利的地位。因此，国有企业要发展好，必须把它当成一个在市场竞争中的企业，作为竞争主体公平参与竞争，不能把它当成政府保护下的企业，依靠政府扶持进行发展。应当创造条件，使国有企业成为真正的市场竞争主体，这既是社会主义市场经济发展的必要，也是国有企业的亟需。做为国有企业，完全有信心、有能力在市场竞争中与强者抗衡，加快发展，从而为增强国家综合经济实力做出重要贡献。

（二）完善国有资产管理体制是深化国有企业改革的制度前提

党的十八届三中全会强调，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，这既是对国有资产管理体制改革已经取得成效的充分肯定，也是对加强国有资产监管作出的新的部署。完善国有资产管理体制与深化国有企业改革具有内在的紧密联系，国有企业要适应市场化、国际化新形势，在作为独立法人和市场竞争主体方面必须更进一步，这就要求做到政企分开、政资分开，相应地完善国有资产管理体制。而且，完善国有资产管理体制对突破国有企业体制障碍具有较强的牵引作用，遇到的障碍和阻力相对较小，成为深化国有企业改革的推进器和加速器。从这些意义上讲，完善国有资产管理体制是深化国有企业改革的一个重要条件，成为深化国有企业市场化改革的重要基础。有效的国有资产管理体制是增强国有经济活力和竞争力、实现国有企业持续健康发展、防止国有资产流失的制度保障。

随着混合所有制经济的发展，国有企业的产权制度和产权结构必然发生重大调整和变化，对现有的国有资产管理体制会带来新的挑战和问题，要求各级国有资产出资人机构与国有企业的关系进行调整；要求国有资产监管机构承担的职责任务、组织设置等进行变动；要求现行的管理国有企业的方式和方法进行改变，原来以管资产为主的监管方式已无法适应发展混合所有制经济的需要，迫切要求转到以管资本为主加强国有资产监管上来。

改革国有资本授权经营体制，无论是组建国有资本运营公司还是将部分国有企业改组为国有资本投资公司，都会涉及国有资产管理架构的变动，涉及各级国资委的职责定位和权限调整，涉及与国有企业的关系等。处理好这些问题，势必涉及权益的变动，障碍和阻力自然也会有，但总体上，这些问题的解决主要涉及国有资产管理体制内部权限的调整，不涉及更大范围的权益调整，也不会给社会稳定带来大的冲击。相对于发展混合所有制企业涉及到的产权制度变动、建立职业经理人制度涉及到的改革现行干部管理体制、深化企业内部员工能进能出制度改革涉及到的企业和社会稳定、深化企业内部分配制度改革涉及到的调整社会分配格局等，完善国有资产管理体制的操作难度要小得多，可行性要大得多。

（三）理顺政府与国有企业的关系

改革开放以来，国有企业改革始终贯穿正确处理政府与市场关系的要求。新一轮深化国有企业改革也必须在正确处理政府与市场关系上下功夫。

首先，在思想认识上必须正确定位国有企业的社会角色。全社会特别是党政机关必须认识到国有企业是独立的市场主体，基本社会责任就是在守法经营的前提下努力创造财富、创造就业、创造税收。企业依法独立经营，党政机构不能视其为分支机构，随意干预其正常生产经营。

其次，借助国有企业实现政府意图时尽量使用政府购买方式。由于行业布局、国资管理、人事任免等因素，政府借助国有企业实现自身改革发展意图较为方便。关键是政府要学会尊重市场规律，尊重国有企业独立市场主体地位。需要国有企业承担的事项，无论常规的还是临时突发的，都尽量使用直接、间接的政府购买形式，搞好核算。可以直接补偿国企资金或等价资源，也可通过国有企业经营业绩考核抵扣等形式间接购买产品或服务。

第三，国有资产管理机构作为受委托的国有资产经营者，是国有企业股权的承载者。它应当根据《公司法》的要求，以股东的方式行使出资人权利，履行出资人职责，而不应越权直接干预企业的具体运营。其所拥有的管人、管事、管资产相结合的权限，也应是作为出资人所该管的内容，到位而不越位。例如，委派董事或建立独立董事的聘用机制，确立企业战略方向和定位，对重大资产变动进行决策和监控，建立考核和问责机制，通过董事会、经营层实现投资意图和激励、约束等等。

第四，正确对待国有企业的胜败沉浮，建立国有企业正常退出机制。胜败沉浮是市场竞争正常现象，在大多数国有企业做强、做大、做优的同时，必然会有一些国有企业需要清盘退出。当前一些国有企业因为布局不合理、管理不善等原因，长期扭亏无望，或者本身就是政府不当干预或盲目投资的产物，并不具备经济合理性，无法在市场竞争中生存发展。但或者因为企业积淀了大量职工或债务，或者因为政府还要继续借助企业实现投融资意图，或者因为后任不理前任事，这些国有企业实际没有退出通道。这些国有企业靠政府各种补贴、违背公平竞争原则照顾生意，或在政府帮助下获取银行贷款、发行票据或债券融资甚至短借长用等方式长期僵而不死，占用大量银行贷款等经济资源，是国民经济资源低效配置的典型表现，造成地方政府性债务和银行呆坏账累积等金融风险，全社会投资效率下降等问题长期得不到有效解决。

各级党委政府一定要正确对待国有企业退出问题，并采取有力应对措施。不能简单以对GDP短时间的直接影响看待国有企业退出。比如有的布局不合理的普通钢铁企业，长期没有市场竞争力，该关停的就要关停。不能总是寄希望于投入新资源救活国企，或者通过兼并重组或交给民企搞假退出，造成恶性循环。不能僵化看待本地区产业结构，认为只能增加新产业和企业，老产业一点都不能退，调结构只能淘汰别人的产业和企业。企业退出产生的就业、债务等问题不能怕，只能积极想办法化解，实践中解决就业和社会保障问题所花代价往往远比无限期拖延企业退出所花代价要小。

所以，国有企业改革能否到位，能否成为真正的市场经济主体，最重要的前提就是政府必须放权到位，让市场来说话、让资本来表达意见、让企业自主决定企业的生产经营和投资决策等。如果做不到这一点，最终的结果，是政府说了算，政府继续扮演裁判员与运动员的双重角色，国有企业仍然无法成为真正的市场经济主体。

(四)发展混合所有制要与深化国有企业改革结合

发展混合所有制经济是深化国有企业改革的手段，更是深化国有企业改革的结果。混合所有制对于国有企业改革将产生重大、直接的影响。一方面，建立现代产权制度、保护各种所有制经济产权、保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争的政策取向，将使国有企业与非国有企业处于同样的政策环境和同等的市场竞争地位，将“倒逼”国有企业加快转机建制、加强规范管理，增强企业活力、提高竞争能力；另一方面，允许交叉持股、非国有资本参股和企业员工持股的政策规定，将为国有企业注入新要素，增添新活力，完善新机制，创造各种所有制资本取长补短的新机遇，形成强大的聚合效应。

发展混合所有制经济可以解决国有企业委托代理关系中的所有者缺位问题。非公有制经济的产权界定十分清晰，因而其所有者也会更为关注公司的运营并致力于公司的长远发展，他们在混合所有制公司中通过合理参与决策，可以有效制约原国有企业管理者短期行为倾向对企业发展的不利影响，大幅提高企业运行效率，实现资源的最佳配置，使经济运行更有活力。而且，国有企业通过实施混合所有制经济的改革，使大多数竞争性领域的国有资本退出并转化为对社保资金的投入，真正用之于增进全民的福祉。同时，以混合所有制经济的方式打破国有企业在某些竞争性领域的主导地位，有利于顺利突破美国等主导的TPP（跨太平洋战略经济伙伴关系协定）对于我国国有企业的相关约束，增强我国企业在国际社会上的话语权。另外，我国的国有企业中，钢铁、汽车、建筑等一般竞争性行业占了较大比重，如果采用“休克疗法”一次性退出，无疑将会给社会和国民经济本身带来巨大动荡。而实施混合所有制经济，既可以发展非公有制资本控股的混合所有制经济，也可以发展国有资本控股的混合所有制经济，除少数特殊领域外，将大部分国有企业发展成为混合所有制企业，可以有效避免激进式改革带来的动荡因素。

十八届三中全会以来，各地积极探索引入民资和外资将国有企业改造为混合所有制企业，普遍遇到投资者要求国有企业首先转换职工身份、重新签订劳动合同、规范政府与企业关系等问题。搞员工持股也是如此。各地普遍感觉本轮深化国有企业改革成本太高、难度太大。民营企业也有顾虑，怕国家先是依靠债转股和政策性破产逃废债等方式贬值、挪用老百姓银行储蓄为国有企业脱困，然后是通过国有企业改制上市圈股民的钱为国企输血，现在又通过发展混合所有制套取民企资源帮助国有企业。

通过改制上市成为公众公司能够有效提高国有企业与市场经济兼容性。最好是集团整体改制上市，整体改制上市有困难的，可以部分改制上市。成为上市公司，增加国有企业透明度，发动社会和市场力量监督国有企业，既能规范国企法人治理结构，让现代企业制度有效运转起来，同时又能改进国资监管效率，更好实现政企分开，达到增强国有企业活力、影响力、控制力的效果。社会和市场的力量比国资监管部门的力量要强大、有效得多。改制上市是发展混合所有制、实现国资监管以管资本为主的重要途径。

二、深化国有企业改革的对策

（一）真正建立国有产权委托代理机制，落实资产运营责任

国有资产管理机构是受国家（全体人民）委托的国有资产经营者，其对每一份经营性国有资产都负有保值增值的责任，如果国有企业搞不好，国有资产流失，要承担相应的责任。所以，人大应当作为国有资产运营的监督约束机构，与国有资产经营机构建立清晰的委托代理关系，赋予其相应的责任和权限，并且定期评估其工作绩效，建立问责机制，通过立法和法律监督确保国有资产经营者的责权到位。

（二）进一步明确国有企业董事会的责权，实现重大经营决策权、监督权与经营管理、执行、操作权的分离

董事会作为国有资产管理机构的代理人，拥有企业法人财产权，对所管理的企业资产负责。要明确董事会的责权，企业出现重大经营失误，董事会应负主要责任，而选派董事和负责监督的产权管理机构也应承担相应责任。在条件成熟时，国家派驻的大型企业监事会应与企业监事会合并，肩负起对企业日常重大经营决策的监督工作。

董事会不能虚置，其成员由国有资产管理机构选派或聘用，要增加独立董事的比例和独立决策权限。独立董事不得与管理层有任何会影响他们作为董事会成员独立判断的关系。同时，要减少企业经营管理层进入董事会的人员比例。

要按照责权利统一的原则明晰决策层和执行层的责权，并建立规范、透明且具有刚性的履约、监督和执行机制，做到各司其职，各负其责，到位不越位、确位不错位、实位不缺位，保障公司顺畅、高效运转。

（三）尽快建立国企职业经理人市场，真正落实受托经营问责机制

应该借鉴发达国家职业经理人市场治理经验，培育统一开放竞争有序职业经理人市场，为国有企业高管市场化选聘提供前提和基础。一要减少政府对市场的行政干预。政府主要借助法定规则(法律、法规、规章等)和强制性的行政手段给予市场强制性的外部法律约束。二要通过行业协会弥补政府在市场监管上的信息不对称。逐步引导行业协会（职业经理人协会、猎头行业协会等）实行行业自治对市场进行非强制性的内部道德约束。通过行业协会发起业内公约（行业自律公约、行业规章等）实现行业自律。在行业协会主导下建立职业经理人业绩档案和企业履约记录，对敏感信息进行定期披露，减少经理人市场交易双方的信息不对称，提高市场交易效率。三要发挥社会公众和媒体的监督作用。媒体对职业经理人市场的监督有助于形成声誉机制，促使职业经理人为了良好声誉而采取长期导向的行为，有助于降低职业经理人市场交易风险。

强化对经营管理者的问责机制，实行严格的激励和惩罚制度，承认、保护经营管理者对企业的贡献，并且与他们的个人职业生涯紧密挂钩。实行经理人在国有企业之间的流动和淘汰机制，建立市场化的声誉激励、利益激励。经营才能和声誉是经理人生存的资本，市场评价所具有的奖惩作用将对经理人形成有效的压力和动力，在一个企业干得好的，可以到另一个企业任职；而干得不好的，就不能再在国有企业任职，在这个市场中就没有位置。

（四）建立科学完善的流程管理和内控机制

国有企业的决策需要有效的执行。除了公司治理结构的权责明确之外，公司运转的各部分、各环节都应当责权明确、高效和谐运作，这样才能真正保证有效的执行力。应当说，国有企业在几十年的发展中形成了一整套内部管理和业务流程，有了相对明确的分工。但这一套流程体系是在计划经济时期、垄断市场情况下形成的，是面向自己而不是面向客户，是面向计划而不是面向市场，是面向产品而不是面向服务，是面向垄断而不是面向竞争的。在激烈的市场竞争中，这一套流程不能保证企业有快速的市场响应能力，有高效灵活的运作机制，有适应需求的良好服务。因此，国有企业应当根据市场竞争的变化和需要，适时适度地调整、再造企业内部的管理和业务流程。要保证企业内各部分、各环节的责权到位，建立完备的内控机制，监督、确保各项授权有效、正确地使用，降低分权、授权后不正确、不规范运用权限的风险。流程管理和内控机制的建立，将使企业减少扯皮、降低成本、规避风险、高效运转。

（五）进一步形成合理有序的收入分配格局

深化国企内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革，建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定和正常增长机制。一方面要大力健全国企资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制，建立健全以实际贡献为评价标准的科技创新人才薪酬制度，鼓励国企对紧缺急需的高层次、高技能人才实行协议工资、项目工资等；加强知识产权保护，完善有利于科技成果转移转化的分配政策，探索建立科技成果入股、岗位分红权激励等多种分配办法，保障技术成果在分配中的应得份额；完善高层次、高技能人才特殊津贴制度；允许和鼓励品牌、创意等参与收入分配。另一方面要着力健全国企工资决定和正常增长机制，着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和国企劳动生产率提高同步。努力缩小国企内部收入分配差距；对非国有金融企业和上市公司高管薪酬，可考虑通过完善公司治理结构，增强董事会、薪酬委员会和股东大会在抑制畸高薪酬方面的作用。

（课题组长、执笔人：郑波，经济日报社党组成员、总编室主任；课题组成员：陈训秋、李继平、刘绍勇、吴燕生）

责任编辑：张 翔

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