中原经济区建设中的省直管县体制改革研究

◎文/孟白

中原经济区建设中的省直管县体制改革研究

◎文/孟白

在中原经济区建设、统筹城乡发展、全面建成小康社会时期，我国推行了省直管县体制改革试点工作。然而，在省直管县体制改革中出现了市级政府不愿下放权限和市级政府下放权力“虚”多“实”少等问题，造成县直各局委无法与省直部门赋予的权限实行有效对接。加之，省级政府管理幅度过宽，管理难度加大，省级政府对地市级政府下放权限缺少强有力的监督机制，以至造成省直管县体制改革困难重重。鉴于目前我国省直管县体制改革只注重取消省和县之间的行政层级，减少行政成本等，没有从根本上找出我国省直管县体制改革的难点问题——由于权力配置不公，造成省与县权限对接困难重重，并已严重阻碍了我国省直管县体制改革试点的推进。因此，要合理界定政府的权责以及政府层级之间的权限，准确定位垂直部门与试点县的权限和责任，从行政架构上寻找新的突破，建立省政府和垂直部门共管的监督机制，实现政府权力的有效下放与彼此协调，以推动河南省直管县体制改革的发展与中原经济区建设。

一、省直管县体制改革存在权力配置不公等问题

（一）省赋予直管县管理权限对接中存在的问题

在河南省直管县体制改革10个直管县调查中发现，除巩义市外，没有扩权县基础的长垣、兰考、汝州、滑县、邓州、永城、固始、鹿邑、新蔡9个县（市），改革中均出现权力配置不公等问题，这些县（市）由于没有扩权强县改革基础，虽然有36～40个局委部门与省直部门进行了对接，但其承接的管理权限受阻，这是因为市级政府部门从自身利益出发，将本应下放的权限，诸如驾驶证、许可证、资格证、资质证、统筹缴费、汽车交易监管、招商项目审批、公安权限、畜牧权限、民政权限、新农村建设项目等权限未能下放给直管县，这种情况占试点改革县的90%。

（二）在一些直管县（市）涉及行政管理和部分社会管理权上放权不足

近年来，省直管县工商、税务、药检、技监、公安等许多部门都实行了垂直管理且有强化趋势，因此，县级政府权责不对称问题越来越严重。在扩权中，垂直部门以行政规章为由，拒绝放权，放权也是“放小不放大，放虚不放实”，其核心问题在收费项目上，而收费对县级政府来说，是一项重要的收入来源。例如，公安部门的驾照考试、技监部门的年检等，都成为直管县权限不能衔接的对象。一些市级政府部门以自身的经济利益为重，阻挠权限下放，导致县级政府在经济建设中受到市级政府行政权限的制约，不能充分挖掘县级政府的发展潜力，加上大多数市级政府不愿放弃自己的权限，不断运用自身的行政权力干预县域经济发展，直管县的改革大多流于形式，改革效果大打折扣。

（三）相关配套改革尚不完善，经济社会管理权限不足

由于外来人口不断增加，一些县（市）社会公共服务需求压力增大，县级政府社会管理事务日益繁重，如县级政府没有中介机构审批、仲裁机构设立、伤残等级鉴定、医疗机构设置等社会管理权限，不利于提供良好服务。随着城镇化水平提高，不少乡镇外来人口大量增加，有的已经超过当地人口，发展成为县级城市形态。一些直管县和较强的乡镇在行政事业编制上依旧按户籍人口设置，远不能适应经济社会发展需要。另外，由于各部门改革力度不一，造成配套措施之间衔接短路，不能充分发挥扩权潜力，突出表现在发展改革部门行政审核权下放了，但其他部门的审核权依然在地市一级，导致一些项目进展缓慢。

（四）存在省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题

直管县的省直部门由原来的直管十几个市变成二十几个直辖市县，工作量明显加大，管理对象增多，人手不足矛盾加剧，有些工作的督促检查鞭长莫及，试点县(市)直接对省后，普遍感到工作机构、人员数量、人员素质跟不上，难以适应业务衔接，影响了部分职权的有效运行，如果缺乏有效的约束或监督，极易产生政府的短期化行为，存在“由放而乱”的可能性。

二、合理配置省直管县体制改革权限的政策措施

（一）要与市级中心城市协调发展，合理定位地级市的功能

国家推行省直管县试点改革的宗旨主要是放权强县，把县域经济发展做大做强，但有些地方县的经济发展，还不具备实行改革的条件，并且没有扩权基础，加上市级政府不愿意放权，就会在放权过程中人为地设置一些障碍，导致管理成本提高。因此，省直管县体制改革，要处理好与市级中心城市的协调发展，合理定位地级市的功能，正确衡量市级政府和直管县各自的利益，做到公正公平，强化发展。市级政府对于没有扩权基础的直管县，应下放权限以促进其发展，缩小与没有扩权基础试点县的差距，缓解矛盾冲突。对于市级政府不愿放权的问题，省政府应合理解决市级政府放权后的安置问题，可让市级政府主要负责城市建设和城市管理，使市级政府下放管理权限和行政权限到各直管县，避免市级政府与试点县因利益冲突而产生抵制直管县改革的现象。

（二）坚定执行政策规定，确保省直部门与县级政府权限对接

要坚定地执行中央和中编办有关省直管县体制改革政策规定，将目前由市级政府和垂直部门“条条”管理的经济社会管理权限全部下放到直管县，各省政府要采取强硬监督措施，改变市级政府和垂直部门现行物资、资金、项目等发放渠道和形式，堵住干预权限下放的源头。认真纠正垂直部门和直管县权责不对称问题，解决垂直管理部门放权不足等问题。除将工商、税务、质监、药检、土地、公安、金融等权限全部下放到直管县，还应将公安部门的驾照考试、技监部门的年检等实权权限下放到直管县。同时，准确定位垂直部门与直管县的权限和责任，建立省政府和垂直部门共管的监督机制，对市级政府下放的权限进行全方位监督落实，对于阻碍权限下放的人员和单位进行处理，并追究市级主要领导的责任，确保省直部门与县级政府权限对接。

（三）区别对待，稳步推进

对于有扩权基础、自身发展能力较强的直管县，省（市）政府应将试点县作为一个相对独立的经济区域给予更大的发展权，在配置相应的政策措施后，县域经济将有可能得到进一步发展壮大。而对于一些没有扩权基础的直管县，省直管县改革有可能减弱市级政府对直管县的财力支持，影响市县经济的协调发展。因此，市级政府原配套县级政府的资金，不能因省配套资金和新项目而中止直管县的资金和项目，应采取“省进市不退”的方式，支持直管县的改革。同时，直管县应兼顾市级政府的关系，除审批项目、参加会议直接到省政府外，直管县的经济发展指标也应在市级政府备案，以促进区域经济的发展。

(四)实现政府权力的有效下放与彼此协调

推进省直管县体制改革，不能仅仅局限于原有体制内部考虑行政管理体制改革问题，更要关注从行政架构上寻找新的突破和政府创新，应当循着省级政府与县级政府之间的事权、财政划分和财力合理配置这一主线，建立权力下放的有效机制，建立政府间财力与事权匹配体制，渐进地实现财政直管行政直管的过渡，并须用法规的形式明确省级部门以及市、县两级政府的权限和职责，着眼于经济发展和城乡统筹，实现省（市）权限的有效下放与对接，巩固和保障省直管县体制改革的成果与经验，以推动中原经济区建设和郑州航空港区建设。

【本文系全国哲学社会科学规划项目“我国省直管县体制改革出现的新情况、新问题研究”（15BZZ044）的阶段性成果】

（作者系河南省社会科学院副研究员）