智库的性质、功能与本土发展

◎于 今

（于今，中国东中西部区域发展和改革研究院院长，上海大学智库产业研究中心主任， 《国家智库》 《中国智库》总编辑/责编 张栋）

智库即智囊机构，也称 “思想库” （Think Tank），是指由各领域专家组成的，为决策者出谋划策，提供最佳理论、策略、方法、思想等的公共研究机构。有西方学者认为，智库就是一个 “思想工厂”，一个没有学生的大学，一个有着明确的目标和坚定追求，却又无拘无束、异想天开的 “头脑风暴中心”，一个敢于超越现有智慧、敢于挑战和否定现有权威的 “思想战略中心”。

如果把智库作最宽泛理解，仅将之作为决策智囊，那么智库有着悠久的历史。中国古代的 “军师”、“师爷”、“谋士”、“门客”、“幕僚”等，西方国家诸如古希腊亚历山大身边的著名学者亚里士多德等谋士、咨询人员，都可以说是最初形态的智库。

智库的定义，众多学者从多种角度提出了丰富的论述，有的从智库功能上进行定义，认为：“智库就是从事公共政策研究的机构”，有的从机构属性定义，认为：“智库是有别于政府机构的，独立的、中立的、非营利性的，以专业知识和思想观点产出为基础获得资助并影响政策过程的研究机构”。显然不同定义，智库所包含的范围有狭有广。基于前者，我国的党政机关的政策研究部门显然是智库，而基于后者则可能不是。概念所包含的属性数量与其所涵盖的客体数量是成反比的，但任何一个概念总有一些不可或缺的属性。

对于智库而言，首先它必须是组织化的，智库具有相对固定的机构和人员，有确定的研究领域，这使得智库区别于作为个人的古代智囊和临时性的研究探讨集会。其次，智库是为政府出大主意的，要捍卫国家利益，研究对象是公共问题和公共事务，其目的是影响、辅助公共决策或影响公共舆论。这使得智库区别于一般性的学术研究机构，以及服务于私域事务或商业事务的如婚姻家庭或会计、法律的咨询机构。第三，智库的研究方法是科学性，提供的是基于系统研究和科学方法的思想产品，这使得智库区别于观念和价值倡导团体。而智库的规模可大可小，研究领域可狭可广，筹资来源可政可商，都不应成为本质属性。

现代智库的产生和功能

现代智库的产生可从两个角度进行考察，必要性和可能性。简而言之，针对公共事务的专门研究机构之所以是必要的，是因为近现代以来，分工程度的迅速提升带来的社会高度复杂性。而智库之所以可能，则是18、19世纪以来经济学、政治学、社会学、心理学等社会科学学科的产生和发展。

而所谓 “近代智库”，则是已转变为与现代市场经济和民主国家相伴而生的产物，成为发达国家政策咨询中不可缺少的机构。最早可追溯到20世纪初，而其真正的发展始于二战之后。尤其是近几十年来，智库在涉及国家和国际重大关系调整、战争、战略等问题上，发挥着越来越大的作用，成为 “政府的外脑”、“影子政府”，被称为政府的 “第四部门”或 “第五种权力”。

在金融危机之后，国际政治、经济秩序正在重构，形成新兴的全球经济治理机制。不论是发达国家，还是新兴经济体都希望在这场角逐中获得更多的话语权。这一愿望能否实现，各国智库的作用至关重要。发达国家的智库广泛参与了关于全球经济治理机制的讨论和研究，在全球经济治理机制的议程设置、规则构建、话语传播、治理机构人才流动等方面发挥着重大作用。美国的布鲁金斯学会、彼得森国际经济研究所、加拿大的国际治理创新中心 （CIGI）、多伦多G20研究小组、以及英国皇家国际问题研究所、德国鲁尔大学国际政策研究所等都开展了全球经济治理转型相关的研究项目，并相互合作，组成研究小组，影响全球经济治理机制改革的进程。

智库的功能主要体现为四个方面：一是生产思想。智库的重点在于 “智”，是有益的思路、有效的方法、有价值的研究成果的积累，从事思想生产和决策咨询是其核心活动。二是设计政策。智库无论大小，皆以进行政策设计、提供方案为己任。三是引导社会思潮。智库既研究社会思潮又引导社会舆论，在社会思潮的形成和发展过程中扮演核心角色。四是储备和周转人才。智库的人才功能表现为人才培养功能、储备功能和交流功能。 《中国智库发展报告》指出智库的主要职能有分析解构问题，作出科学预测；提供稳妥议案，辅助政府决策；提供政策舆论思想，引导社会思潮；储备人才资源，政学界 “旋转门”。

中国的智库发展

新中国刚成立，毛泽东主席就指示上海市市长陈毅在上海建立了参事室，在周恩来总理的努力下，国务院参事室也很快成立。把很多名流、贤士聚集于参事室内，谋善举、进良策，为新中国的发展和决策做出了宝贵贡献。此后，在党政军乃至人大、政协成立的政策研究室，以及中央党校、中央政策研究室、中国社会科学院、国务院发展研究中心、国防大学等，也都是重要的智库机构，在国家的改革开放中起到了重要作用。

中国 “现代智库”的真正开端于改革开放，当时邓小平等领导人已经认识到了决策咨询的战略意义，不断提出要实现 “决策科学化”的口号。在新的历史阶段，面对纷繁复杂的国际国内形势，中央和政府更加重视中国智库的发展。2004年1月，《中共中央关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》在党的历史上第一次以中共中央的名义明确指出，“要使哲学社会科学界成为党和政府工作的 ‘思想库’和 ‘智囊团’”。

中共十八大以来，以习近平同志为总书记的中共中央从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，多次提及智库建设。十八大报告明确提出 “坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用”的新要求。2013年4月，习近平、李克强就加强智库建设作重要批示：智库是国家软实力的重要组成部分，随着形势的发展，智库的作用会越来越大。目前，我国的智库发展还相对滞后，要高度重视、积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理方式，采取有效措施，引导各类智库加强自身建设，积极建言献策，为中央科学决策提供高质量的智力支持。2013年11月召开的十八届三中全会审议通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。这是在中共中央文件中首次提出 “智库”概念。

2014年10月27日，中央全面深化改革领导小组第六次会议审议通过了 《关于加强中国特色新型智库建设的意见》， 《意见》指出，强调，要统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科技和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系，重点建设一批具有较大影响和国际影响力的高端智库，重视专业化智库建设。标志着中国智库已步入战略发展阶段。

如何在国际舞台中获得更多的话语权和顺利地融入国际政治、经济环境，如何应对国内社会、经济和生态环境问题的高发，促进决策的科学性、民主化，都离不开智力的支持。因此，在注重科技进步的同时，更要整合、统筹国内外的智力资源，加强国际问题的研究、国内政策与制度的研究、设计，将智库及智库产业的发展上升到国家战略层面，促进科技创新和智库产业的发展，为国家的安全、健康、持续发展提供智力支持，降低发展中的国际、国内风险。

中国智库发展的历史机遇

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了 《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，对加强中国特色新型智库建设的重大意义、指导思想、基本原则、总体目标和基本任务作出详细阐释，并提出了一系列改革举措和政策措施。这是新中国成立以来第一个关于推动发展智库的纲领性文件，为推进新型智库建设指明了方向、提供了广阔空间。11月9日，中央全面深化改革领导小组第18次会议通过了 《国家高端智库建设试点工作方案》，强调紧紧围绕 “四个全面”战略布局，以服务党和政府决策为宗旨，以政策研究咨询为主攻方向，以完善组织形式和管理方式为重点，以改革创新为动力，重点围绕国家重大战略需求，开展前瞻性、针对性、储备性政策研究，是时代赋予智库的重大使命。

1.智库作为现代国家治理体系的重要组成部分。

十八大以来的重要文献提出全面深化改革的总目标是 “完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。“治理体系”和 “治理能力”要求全面有效协调社会关系，涉及到如何进行更好的权力配置、提高政府自身的执政水平。强调多元共治的国家治理是一个系统工程，国家权力向社会回归，公民社会逐渐完善，公民参与强化，形成平面化、网络化的社会组织体系，利益主体之间相互平等、彼此依赖。这样的治理格局为智库发展提供了广阔的空间。智库是国家治理体系中不可或缺的一环，也是制度改革和构建过程中重要智力支撑。

2.社会主义民主政治制度建设，为智库发展提供了制度保障。

“加强中国特色新型智库建设”在十八大以来的重要文献中被广泛提及。首先，中国特色新型智库不论在人民代表大会制度、还是多党合作和政治协商制度的运行中，都是政治过程中的关键性智力支撑。其次，人民代表大会制度、协商民主制度和基层民主制度为智库建设提供了空间与宏观制度保障，体现出了民主政府的性质与色彩。智库不仅辅助决策，还要对现有政策提出质疑和修正。最后，建立健全决策咨询制度，为中国特色新型智库建设提供了微观智库保障。通过什么样的渠道影响公共决策，对智库发展至关重要。当前智库尤其是民间智库的其研究成果和政策建议与决策部门和主流媒体之间的沟通渠道并不畅通，决策咨询咨询的制度化将是智库影响力发挥的关键因素。

3.加强对外话语体系建设，为智库发展拓展国际空间。

中共十八届三中全会报告提出， “坚持政府主导、企业主体、市场运作、社会参与，扩大对外文化交流，加强国际传播能力和对外话语体系建设，推动中华文化走向世界”。“加强中国特色新型智库对外传播能力和话语体系建设，提升我国智库的国际竞争力和国际影响力”。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出，“建立与国际知名智库交流合作机制，开展国际合作项目研究，积极参与国际智库平台对话。”在国家的外交战略中，智库可以提供智力支持，也是合作的平台。从国际经验来看，智库外交是强调国际传播能力和对外话语体系建设的重要力量。智库成员往往是高级知识分子和政商界知名人士，他们大多数人具有独立性、有自主判断能力，并且人脉广泛，对外有较强的说服力和影响力。因此，智库 “第二轨道外交”是一种高层次的人际传播方式，是对外传播的重要组成部分。

4.十八大以来的重要文件、文献为中国特色新型智库建设指明了方向。

十八大以来的一系列重要文献详细论述了全面深化改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式和时间表、路线图，形成了改革理论和政策的一系列新的论述。因此，中国特色新型智库的发展要有强烈的问题意识，要以我国面临的重大问题为导向，深入研究关键问题。

十八大以来的重要文献阐明了当前亟待解决的重要问题。这些重大问题涉及到：如何使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，如何深化财税体制改革，如何健全城乡发展一体化体制机制，如何推进协商民主广泛多层制度化发展，如何改革司法体制和运行机制，如何健全反腐败领导体制和工作机制，如何加快完善互联网管理领导体制，如何健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制，如何构建新形势下的外交关系等等。解决中国的现实问题，既是中国特色新型智库的研究目标，又是中国特色新型智库的发展方向。

《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出 “建立政府购买决策咨询服务制度”，为建设思想市场，发展智库产业指明了方向。 “探索建立政府主导、社会力量参与的决策咨询服务供给体系，稳步推进提供服务主体多元化和提供方式多样化，满足政府部门多层次、多方面的决策需求。” “研究制定政府向智库购买决策咨询服务的指导意见，明确购买方和服务方的责任和义务。凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等，均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录。”“建立按需购买、以事定费、公开择优、合同管理的购买机制，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等多种方式购买。”，等等。政府购买服务的内容不仅包括实物性服务、执行性服务等，还包括发展规划、服务咨询、政策调研、草拟、论证等软性服务。随着经济社会的发展，政府购买软性服务的数量会逐渐增多。智库提供的研究、咨询、规划等服务将成为购买服务的重点内容。智库通过竞争获得政府职能转移和购买服务，以促进优胜劣汰，提高服务质量，吸引高端人才资源集聚。这就需要建立思想市场，健全竞争机制，发展智库产业，促进智库的公平竞争。

中国特色新型智库建设不能也没有必要完全照搬西方智库进行，要基于中国国情，坚决克服一哄而上、盲目发展的倾向。总结中国智库发展的经验，可以避免 “唯西方论”，陷入西方智库建设和研究的 “路径依赖”，彰显中国独特的政治经济模式和历史文化传统对智库的影响，增强智库建设和研究的自信。我国智库发展只有突出本土特色才能被国际社会所认可， “只有民族的，才是世界的。”当然，注重中国智库发展和研究的经验并不是要固步自封、唯我独尊，而是强调中国智库发展和研究是有历史基础的，不是毫无根据的，不能自废武功。正如习近平同志所说， “看到别的国家有而我们没有就简单认为有欠缺，要搬过来；或者，看到我们有而别的国家没有就简单认为是多余的，要去除掉。这两种观点都是简单化的、片面的，因而都是不正确的。”中国特色新型智库建设和研究要在总结概括我国已有经验的基础之上，借鉴西方智库发展的有益成果，走出一条充分体现中国特色、中国风格、中国气派的智库发展之路。