环境公益诉讼的南平样本

刘建珍 金元宝

环境公益诉讼的南平样本

刘建珍 金元宝

新《环保法》实施后首例环境民事公益诉讼——南平案开审，但两次开庭审理，都未当庭宣判。

6月5日是世界环境日，这天对公益律师、中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部部长刘湘来说，是一个特殊的日子，本该赴SEE生态奖颁奖大会领奖的他，却因一场庭审改变了行程，前去福建南平支持这起环境公益诉讼。

这是新《环保法》实施后首例环境民事公益诉讼的第二次开庭审理。因对原告之一自然之友起诉资格争议太大，6月5日仍未当庭宣判，但在刘湘看来，这场拉锯战最终判决不会拖得太长，“7月应该差不多”。

事件进展——诉讼陷入拉锯战

5月15日，福建省南平市中级人民法院在该院第一审判法庭公开开庭审理了由南平市人民检察院、中国政法大学环境资源法研究和服务中心支持起诉的原告北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心与被告谢某、倪某、郑某、李某，第三人南平市国土资源局延平分局、南平市延平区林业局侵权责任纠纷一案。该案是新《环保法》实施后首例环境民事公益诉讼。

据生效的刑事判决，2008年7月底，被告人谢某、倪某、郑某未经批准，从李某手中购得南平市延平区葫芦山砂基洋恒兴石材厂矿山的采矿权，三被告人在未办理采矿许可延期手续和未取得占用林地许可证情况下，开采矿石并扩大塘口，将弃土和废石向山下倾倒，共造成19.44亩林地原有植被严重破坏。2014年7月，南平市延平区人民法院以非法占用农用地罪分别判处三被告人有期徒刑一年六个月至一年两个月不等的刑罚。一审宣判后，三被告人不服，提出上诉。2014年11月，南平中院二审裁定驳回上诉，维持原判。

2015年1月1日，原告北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心依据当日施行的修订后的《环保法》，向南平中院提起环境公益诉讼。原告代理律师认为，“刑事处罚不代表免去企业所需承担的民事责任”。

原告起诉请求判令四被告三个月内承担恢复林地植被的责任，赔偿生态环境服务功能损失134万元；如不能在三个月内恢复原地植被的，赔偿生态环境修复费用110.19万元，由第三人南平市国土资源局延平分局、南平市延平区林业局组织恢复原地植被。

在当天的庭审中，原、被告及其委托代理人、第三人委托代理人到庭参加诉讼。支持起诉单位南平市人民检察院派员出庭履行职务，中国政法大学环境资源法研究和服务中心发表了支持起诉意见。在法庭的主持下，原、被告双方围绕事实、证据和法律适用问题分别进行了陈述、质证和辩论。

对于原告的诉求，被告方认为首先原告不符合“专门从事环境保护公益活动连续5年以上的社会组织”这一公益诉讼的主体资格，同时认为新《环保法》不溯及既往，当时没有任何部门和单位要求办理手续，不应予以追究。原告代理人认为，原告具备主体资格，被告的行为涉及侵权，不是修订后的《环保法》规定的，修订后的《环保法》只是明确原告资格问题。

被告对“采矿行为构成破坏生态、损害环境的侵权行为”也提出异议，认为自身并不存在侵权故意。此外，被告内部还出现推卸责任的情况：被告谢某、倪某、郑某及其代理人认为，侵权责任是与李某之前的开采行为有关，三被告不应承担主要责任；而李某坚持自己不存在故意破坏林地的行为。原告认为，被告构成破坏生态、损害环境的侵权行为，李某应承担连带民事责任，四被告应赔偿生态修复费用和功能损失。

第一次开庭，原告方留影。刘湘/供图

对于共计200多万元的生态赔偿、修复等费用，被告质疑鉴定人的资格，认为其鉴定报告不够科学，修复费用不能采用。原告回应称：“《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》放开了损害评估鉴定必须由环保部指定机构进行的限制，明确规定可以委托具备资格的鉴定人进行。本案委托专业资质的专家，对生态损害的鉴定、评估是科学、专业的。”

本案第三人对修复费用评估并未发表异议，不过他们均认为，由于没有法律依据，政府行政部门不应承担修复责任。但原告认为，第三人应履行监督、管理职责。

该案没有当庭宣判，6月5日继续开庭，被告方仍不同意进行调解，法院将继续考证双方举证质证的内容，择期开庭。

直面现状——诉讼元年案件无井喷

刘湘认为，该案的意义不仅仅在于是新《环保法》实施后的首例环境公益诉讼，还在于其影响性。“当地不止这一家开矿企业，还有其他家，造成当地生态破坏。如果这个案子能够胜诉，我们可能还会对当地其他开矿企业提起诉讼”。

然而北京中咨律师事务所律师夏军却认为，该案先前有刑事判决，证据支持较为完善，案件也得到了地方上的支持，其他案件有没有这样的“幸运”很难说。

新《环保法》实施后，2015年被很多人寄望为环保公益诉讼“井喷”元年，然而，福建省绿家园环境友好中心主任林英向媒体表示，从新《环保法》实施到现在，全国提起的民间环保公益诉讼还不到10起。原因究竟为何？

工作团队与公益律师赴现场调研照片。 自然之友/供图

原因探究——高额费用难支撑

公益诉讼费用高昂，一场公益诉讼的平均花费要十来万，且上不封顶，资金不足成为环保公益诉讼一大掣肘。

南平生态破坏案是幸运的，得到了环境公益诉讼支持基金的资助，但发起方自然之友总干事张伯驹曾表示，该基金启动资金为30万，囿于现有的资金量，目前资助范围是立案前的费用支出。

刘湘表示，基金支持模式是可行的，但是否可持续取决于基金是否可持续。“诉讼费是可以免交或缓交的，但如果要鉴定，鉴定费往往很高。”

本案中，原告代理人出示证据，证明了原告支出的评估费用、律师费和工作人员差旅费，但被告代理人认为对合理的支出没有异议，对过高的鉴定费、律师费等费用不予认可。

中华环保联合会法律中心副主任兼督查诉讼部部长马勇此前接受本刊采访时曾表示，环保公益诉讼还面临败诉的危险，以现有的方式运作，没有很好的资金支持不行，败诉后钱就没了。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定：“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。”

但对于如何支取有关治理和修复费用及资金的监管问题都属于空白。

损害鉴定难评估

南平生态破坏案，鉴定主体和鉴定资质及鉴定结论遭到了被告的质疑，而案件卡在环境损害鉴定评估环节，这已不是首例。

2011年10月19日，云南省曲靖市中级人民法院正式受理了自然之友等环保组织就曲靖铬渣污染事件提起的公益诉讼。但立案至今，限于鉴定评估难度大、鉴定评估费用高等问题依然停滞不前。

对于南平案，刘湘指出，依据客观、科学、低要求的原则，已完成了生态恢复方案，该方案就包括在生态系统评估费用中。但难点是原状是什么，期间服务功能损失包括哪些内容合适，按照环境损害鉴定评估推荐方法（第ⅠⅠ版）恢复至生态环境基线状态被告不理解。他认为，破解之道在于尽快出台强制性评估方法或技术导则。

环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心齐霁此前曾撰文指出，我国环境损害赔偿鉴定评估缺乏顶层设计。尽管《环保法》、《侵权责任法》等相关法律对环境损害都做了原则性规定，但对环境损害鉴定评估工作的法律依据、技术标准、工作程序和管理办法以及赔偿资金来源等方面缺乏具体的规定，导致实际工作中可操作性差。

此外，由于环境损害鉴定评估技术复杂，费用高昂。

参与“云南铬渣公益诉讼案”的夏军律师曾对媒体表示，审理案件的法院需要相关环境鉴定报告，鉴定需要600万元以上的费用。“自然之友在解决了十多万元的第一期鉴定评估费用之后，如何解决后续鉴定费用仍未确定。高昂的鉴定费用，使得一般的NGO望而却步。”中国政法大学环境资源法研究和服务中心律师吴安心说。

修复责任难落实

南平生态破坏案，原告认为应由第三人南平市国土资源局延平分局、南平市延平区林业局组织恢复原地植被，但第三人认为让行政机关组织修复林地植被，没有法律依据。

对于赔偿款的归属，刘湘认为，此案如果判赔偿款是用来恢复生态环境的，原告要求第三人来负责使用，但第三人认为没有这个职责。法律上也没有明确规定，如何使用只有看法院如何判决，但这些费用不能归属原告。

据了解，目前无锡、昆明、贵阳等地采取的是将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金的方式管理使用。最高人民法院在环境民事公益诉讼司法解释新闻发布会上提出，对于目前尚未设立专项基金或专户的地方，可以采取适合于当地情况且有利于执行的支付方式。但对于有关治理和修复费支付到位后，有关款项如何使用，法律和司法解释均未做出相关规定。

对于目前环境公益诉讼面临的诸多难题，刘湘表示，除了民间组织自身能力仍待提高外，最主要的困难在于法律空白较多。比如，在南平案中第三方评估机构如何选？植被修复谁来组织？没有钱修复怎么办？正因为有这些空白，即便将来法院判决，还是会有很多争议。