发展城市群能缓解城市病？

刘晓星

发展城市群能缓解城市病？

刘晓星

环境污染问题是我国城镇化进程中的普遍问题。城市群由于集聚了更大规模的人口和经济活动，这个问题的严重性也就更加突出。

为了解决大城市面临的各种问题，我国从上世纪90年代开始，在经济发展水平较高的长三角和珠三角地区试水区域经济一体化，开展城市群的建设。继“长三角”城市群和“珠三角”城市群之后，长江中游城市群正式进入我国城市群序列。日前，国务院批复同意《长江中游城市群发展规划》（以下简称《规划》）。

在中国已进入大城市病高发期的背景下，城市群的规划和建设对于城市管理和生态环境建设具有哪些现实意义？打破行政区域规划，设立城市群的发展战略，在带给中小城市发展机遇的同时，能否通过疏解大城市资源压力来缓解或者解决大城市病？

事实证明，此前已经获得批复的长三角城市群和珠三角城市群已经起到了财富引领作用，但是“简单均衡”的发展模式同样导致城市群可持续发展的前景不容乐观。那么长江中游城市群该如何总结长三角和珠三角城市群在生态保护方面的经验和教训？带着这些问题，记者走访了相关专家。

2015年6月30日傍晚，江苏省淮安市，连续数天的暴雨过后，再遇黑云压城，天际线上出现一线天现象。CFP/供图

城市群能否缓解城市病？

“大城市病”在我国已不容忽视。中国社科院此前发布的《中国城市发展报告NO.7》称，中国已进入大城市病高发期，当前287个地级及以上建制市近九成处于“亚健康”状态，存在诸如二元结构加剧、环境质量下降、交通拥堵严重、城市脆弱性凸显等问题。

数据显示，1978～2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升至53.7%，已达世界平均水平，100万人以上的特大城市已达66座。中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员单菁菁在接受记者采访时介绍说，从全国城市发展的总体情况来看，相比于伦敦、纽约、巴黎等一些发达国家的城市，我国城市的健康发展水平普遍偏低，城市内部发展不平衡现象较为突出，城市健康发展面临严峻挑战。

中国新型城镇化建设正在起步，但中国目前有2.6亿农民工，这样一个数量庞大的群体的城镇化进程，绝不是一蹴而就的事情。

在当下的进城务工的农民群体中，第一代中很多人还眷恋着土地和田园生活，期待着在城市打几年工后衣锦还乡。而更多的新生代农民工，早已经习惯了城市生活，不愿再回到家乡,但在城市也难以找到立足之地。

与此同时，北上广等超级大都市的承载能力日趋饱和也成为不争的事实。交通拥堵、大气污染、水资源匮乏，随着城市人口规模的进一步扩大，很多公共设施都将难以承载。不过，简单增加城市容量绝不是解决人口数量猛增的正确方法，有的甚至造成更加严重的后果。“贪多求大”的城镇化建设也导致一些“空城”出现。

虽然面临着诸多挑战，城镇化仍是目前中国社会经济转型的必经之路。而“城市群”的建设，会将大城市和中小城市的优势发挥到最大化，彼此之间又能相互补位，弥补不足。

“解决城市病最好的办法就是建设城市群。”国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏指出，现在经济发达的长三角、珠三角地区，都有已经建好的城市群模式。这样的城市结构，为未来其他地区发展提供了切实有效的参考样本。

以长三角为例，上海周边有镇江、南通等中等城市，它们下面还有更小的城市，江浙地区的一些镇也具备了小城市的规模。高铁、动车等现代轨道交通将城市群紧密地连接在一起，居民可以方便地往来于大城市和它的卫星城，这就能够实现人口的宜居和城市的产业发展“鱼和熊掌”兼得。

“有研究表明，健康发展水平较高的城市在地域空间上呈现聚集状态或集群状态，说明城市之间存在明显的学习效应、协同效应和网络效应。城市管理和生态环境建设的空间相关性较高，更需要跨区域的协作和治理。”中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯表示。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划部主任文辉认为，由于城市群会对中小城市抱辐射，中小城市将迎来发展机遇，同时倒逼大城市进行部分功能疏解，以达到缓解大城市病的作用。

在采访中，业内专家一致认为，城市群的精髓是联合，优势在整体，宗旨是分工合作。环境污染的治理不是凭一省、一地之力就可以解决的。长江中游城市群规划获批，这就意味着未来长江中游城市群可以打破行政区域规划体制，建立跨区域流域治理的有效机制，成为跨区域环境治理的契机。

当前，由于各地对综合发展指标的盲目追求，城市群建设中“铺摊子”、“摊大饼”成为许多城市一贯的发展思路，一味向着“高、大、全”的目标前进，也失去了城市原有的特色。

城市群会引发城市病吗？

在采访中，记者了解到，目前我国城市群在发展模式上普遍存在两大问题，即内涵上的简单化和形态上的粗放型。当前我国城市群的发展模式往往只偏重一个方面，尤其是空间上的拓展。

受我国城镇化进程整体水平和历史条件局限，我国几大城市群仍停留在较粗放的发展阶段，缺乏长远眼光，效率较低。

广东行政学院公共管理学教研部教授王玉明针对珠三角城市群一体化发展进行过深入的研究。结果显示，目前珠三角一体化仍处于探索阶段，与确立的目标还有很大差距。

环境污染问题是我国城镇化进程中的普遍问题。城市群由于集聚了更大规模的人口和经济活动，这个问题的严重性也就更加突出。

按照新的空气质量标准，2013年珠三角区域空气质量达标率仅为75.1%，以臭氧、PM2.5污染为特征的区域复合型污染问题仍较突出，灰霾现象时有发生。珠三角地区许多市跨界河流污染严重，有的河段水质劣于Ⅴ类。除空气、水污染外，珠三角地区跨域土地污染、酸雨污染等也很严重，许多行政区交界地带成了“生态重灾区”。应该说，环境保护一体化进展可以用缓慢来形容。

事实上，我国的几大城市群均存在“先污染、后治理”的问题。在快速城镇化背景下，环境污染问题是通病，如何兼顾经济效益和生态效益是我国城市群发展面临的巨大挑战。

采访中，业内专家表示，当前，随着中西部城市群陆续崛起，环境保护与城市群经济的矛盾也出现了自东向西蔓延的趋势。

与此同时，对于跨省域的城市群，由于政府之间协调能力不足，城市间产业结构雷同，没有形成良好的分工协作格局，多数城市群仍处于粗放式增长阶段，可持续发展压力大。而在珠三角地区，尽管是在一个省域范围内也依然无法摆脱产业雷同的粗放发展模式。

在采访中，一些专家对于目前“简单均衡”的城市群发展模式表示担忧：现有部分城市群建设存在区域重叠、功能重合、小而分散等问题，这使得一些城市群不但没有形成聚合效应，反而有了“割裂”的趋向。

城市群如何避免城市病？

如何克服城市群发展模式上的简单化和粗放型呢？专家建议，必须对长江中游城市群进行精细规划。事实上，城市群的规划应基于自身独特的区位优势和资源条件，力求精细和专业，符合城市群内的发展需要。在规划上，应摒弃浮华、回归理性，不能沉溺于“眼球效应”，从玩概念转向求真务实。

4月6日，国务院批复同意《长江中游城市群发展规划》。这是贯彻落实长江经济带重大国家战略的重要举措，对于加快中部地区全面崛起、探索新型城镇化道路、促进区域一体化发展具有重大意义。CFP/供图

长沙市政府副秘书长历江华表示，在新常态下，长江中游城市群协同发展必须走差异化之路，实现区域错位发展。

如何发挥城市群里各城市的比较优势，使各个城市深度参与城市群内的合作并承担相应的层级职能，对于城市群的发展有着重要意义。要实现深度合作，形成长期的、具有约束力的合作制度和体制机制至关重要。从我国现有的政策和制度框架体系看，要想依靠城市群自身解决合作制度和体制机制问题，显然缺乏可行性。只有通过自上而下的体制机制改革，理顺不同层级城市的资源配置关系，建立合理的利益协调和补偿机制，才有可能逐渐实现城市群内部的深度合作，推进协同发展。

在建设高水平的城市群方面，专家给出的建议是从国家政策上加强规划，鼓励各地在发展本地区城市群的同时，也要加强区域协作和分工，明确产业功能定位，杜绝“跟风”。

如何实现跨区域环境治理？

城市群的精髓是联合，优势在整体，宗旨在分工合作。包含武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群的长江中游城市群在“共饮长江水”的维系之下，长江的生态安全，关系建设长江中游城市群的全局，如何做好生态这篇大文章？环保专家表示，长江中游城市群要为全国跨区域环境治理提供可借鉴的经验，特别是为大江大河流域的整体开发提供示范。长江中游城市群应加强生态环境一体化合作，建立跨区域跨流域治理的有效机制，提供跨区域环境治理的契机。

实践经验表明，城市群的发展普遍面临的一个问题是缺乏区域层面的治理。环境保护部环境规划院副院长兼总工、国家环境规划与政策模拟重点实验室主任王金南在接受记者采访时指出，20多年的实践证明，长三角和珠三角地区经济一体化对解决区域环境问题起到了十分积极的作用。

从产业特点来看，长江中游城市群内部产业结构趋同较为明显。

跨区域的城市群规划，要解决的核心问题就是如何处理好城市、产业同质化。对此，王金南认为，长江中游城市群的整体建设有利于将这种劣势转变为优势，通过打破行政区界限，从城市群整体角度重新布局和梳理产业分工与协作，将有利发挥整体竞争优势。

国家发改委地区司副司长于合军在接受记者采访时说：“我们做的跨区域城市群规划并不是一个简单的叠加，而是将城市群作为一个整体进行考虑，将产业分工合理布局。根据《规划》要求，在长江中游城市群建设中，在充分考虑地理空间的容纳能力和自然环境承载能力的基础上，对城市群中各个城市不同的功能进行科学定位，从而促进城市群产业布局调整和协同发展。”

那么，是不是在一定区域内，不同城市间存在相同的产业就可以看作是区域间产业同质化呢？对此，于合军认为，要辩证地看一个区域产业同质化和差异化问题。在一定区域内实现一定程度的同质化，有利于联手打造产业集群，增强这个区域主导产业的竞争力。在这种情况下，同质化的核心或者关键是要避免恶性竞争和内部的相互蚕食。

《规划》根据各个城市的资源禀赋、环境容量、发展基础和发展潜力，将通过优化基础设施布局，提高各类资源、要素和设施的利用效率与共享水平，加快推动生活方式向绿色低碳和文明健康方向转变。

如何突破分割式发展模式？

王金南介绍说，从生态环境质量来看，目前，长江中游城市群生态建设水平总体上好于长三角和珠三角。数据显示，长江中游城市群森林覆盖率为53%，要远高于长三角的30%和珠三角的49%；从环境承载力综合评价来看，长江中游城市群的环境综合评价得分要高于长三角和珠三角区域；在大气环境质量方面，3个区域都面临着城市质量不达标问题；在水环境质量方面，3个区域水资源都较丰富，干流水质普遍较好，但城市河段黑臭、部分湖泊水质较差。

在我国主体功能区规划中，长江中游城市群的功能定位为重点开发地区，是长江中游城市化建设加快发展的重点地区。然而，随着这个地区城市化进程加快，区域的人口、产业会向城市群集聚，势必会进一步加剧环境污染。这对长江中游城市群区域环境承载能力提出了考验。

王金南认为，首先，应该加强区域环境综合决策机制建设，建立环境管理高层协商机制，共同协商应对区域性的环境问题。明确生态环境建设与保护的整体定位，确定区域生态环境建设与保护的整体目标和重点。要由一个省或市出面牵头建立机制，协调解决那些单靠一个省市难以解决的重大生态环境问题，促进和保障区域可持续发展。其次，要加强顶层设计，开展区域环境功能区划、生态保护红线划定、生态保护一体化规划的编制和实施，建设区域城市群环境共同体。

环保“标准一致化”是协同治理区域污染的前提。在王金南看来，在长江中游城市群推进和建设过程中，必须尽早统一区域环境法规与标准，包括区域环境保护条例、行业污染物排放标准、机动车燃油标准等，借助“统一”机制驱动城市群的产业升级和提升区域生态环境质量，而且这个时间表和路线图尽可能提前发布，以便每个城市都有一定的准备期。

由于城市群内各个地区的自然环境、地形地貌、河流湖泊等分布不均衡，区域内一些地区的经济发展受到了环境限制而不得不承担区域生态环境保护的功能。

长江中游城市群的建设和发展可发挥长江黄金“中三角”水道独特的优势。同时，长江中游是南水北调的重要储备区，水生态保护、水资源开发、水污染治理，对全国都有重要影响。目前正在建设的武汉城市圈、环长珠潭城市群、环鄱阳湖城市群，都是在“共饮长江水”的维系之下。维护长江的生态安全是长江中游城市群发展最重要的基础、最核心的内容以及最终建设的目标，关系到建设长江中游城市群的全局。

业内专家建议，长江中游城市群要建立区域协调发展体制，打破行政区划格局，区域合作治水、用水，借鉴国内外生态保护成功的经验，在水资源开发利用保护进行深度、长效合作。“打破跨行政区域各自为政的格局，形成流域环境生态保护上下联动机制。”一位业内专家表示。

长江中游城市群建设是全国经济发展重要增长极，因此，必须在建设中对水资源实行最严格的管理制度。要建立水资源、生态资源产权制度和用途管理制度，划定水生态保护红线，实行水资源有偿使用制度、生态补偿制度。在水资源配置上，划定河流生态用水量。