北京城乡基本公共服务均等化现状分析

李功越　张士运　刘伟

(1.北京市科学技术研究院,北京　100089;2.北京科学学研究中心,北京　100089;3.华北科技学院,北京　101601)

北京城乡基本公共服务均等化现状分析

李功越1张士运2刘伟3

(1.北京市科学技术研究院,北京100089;2.北京科学学研究中心,北京100089;3.华北科技学院,北京101601)

为进一步了解北京城乡基本公共服务均等化发展状况,本文通过对2008至2012年城乡基本公共服务均等化相关数据的收集、整理与分析,对北京城乡在小学义务教育、医疗卫生、养老保险、医疗保险、最低生活保障标准、文化体育等基本公共服务差异的研究,结合相关调研,提出城乡公共服务数量均等化进入到城乡公共服务质量均等化阶段,认为北京城乡公共服务均等化发展的方向——质量均等一体化,同时提出促进其发展的建议。

城乡公共服务均等化城乡差异数据分析

1　城乡公共服务均等化的内涵

“均等”一词，包含有“平等、平均、等价”的含义，内含“比较”之意，大意是指不同的社会单位(包括个人、家庭、社会集团、社区)在一些具有价值属性的要素(收入、财富、地位、知识、权利等)分配上是等量的，平等的[1]。“均等化”通常涉及个体之间的比较和群体之间的比较两层含义，包含一个“比较”的内涵。我国当前最突出的问题之一就是城乡之间公共服务不均等问题。“公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。”这是我国对公共服务均等化的官方定义[2]。恩格斯是最早提出“城乡融合”概念的人，他在《共产主义原理》[3]中指出:“通过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利，以及城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面的发展”。

本文认为，城乡公共服务均等化，要结合我国国情，以农村为重点，以城乡居民为主体，以政府为主导，以均等为抓手，在城乡之间合理配置公共服务资源，向城乡居民提供与国家社会经济发展水平相适应的、与其需求相适应的、最终大致均等的公共服务，使城乡居民在享受公共服务的结果面都大致相当。其含义有两个方面:一是居民获取和享受公共服务的机会均等，如公民都有平等享受医疗卫生服务的权利。二是居民获取和享受公共服务的结果均等，如每一个公民无论住在何处，无论住在城镇还是乡村，获取和享受的义务教育和医疗救助等公共服务在数量和质量上都应大体相等。因此，结果均等更重要[4]。

2　北京城乡基本公共服务差异状况

2.1农村拥有一级以上职称的教师比重高于城镇,但城镇拥有本科以上学历的教师比重高于农村

2008年至2012年期间，北京城镇小学高级职称教师比重降低9.5个百分点，农村小学高级职称的教师比重增加5.7个百分点，农村高级职称教师比重高于城镇水平;同期，北京城镇小学一级职称的教师比重下降9.7个百分点，农村小学一级职称的教师比重下降3.1个百分点，农村一级教师比重高于城镇水平(见表1）。

期间，北京城镇小学研究生学历教师比重增长近1个百分点，农村小学研究生学历教师比重增长0.83个百分点，城镇小学研究生学历教师比重高于农村;同期北京城镇小学本科学历教师比重增加25.3百分点，农村小学本科学历教师比重增加26.7个百分点，但城镇拥有本科学历教师比重高于农村。

2.2城乡医疗卫生公共服务在拥有医疗资源、居民平均期望寿命、主要健康指标等方面差异明显

(1)城乡每千人口拥有医疗资源差异明显。城乡每千人口拥有医疗资源主要包括城乡每千人口卫生技术人员、城乡每千人口执业(助理)医生、城乡每千人口注册护士、城乡每千人口医疗卫生机构床位等四个方面的情况，具体数据情况见表2。

从增长情况看，农村每千人口执业(助理)医生和农村每千人口医疗卫生机构床位的增长快于城市，印证了目前城市优势医疗资源正在向乡村转移。通过对表5的数据进行差异性分析，发现城乡每千人口卫生技术人员的差异不断扩大趋势较为明显，城乡每千人口注册护士的差异有缓慢增长的趋势，城乡每千人口执业(助理)医生和城乡每千人口医疗卫生机构床位的差异呈下降趋势。

表3　2008年-2012年北京城乡主要健康指标

表1　2008年-2012年北京城乡小学专任教师职称、学历情况表

表2　2008年-2012年北京城乡每千人口拥有医疗资源情况

表4　2008年-2012年北京城乡社会保险参保率情况表

表5　2008年-2012年北京城乡居民最低生活保障标准情况表

表6　2008年-2012年北京城乡居民文化体育公共服务情况表

(2)城乡主要健康指标差异明显，且差异呈扩大趋势。城乡主要健康指标以婴儿死亡率、新生儿死亡率、孕产妇死亡率三个指标来表现。从城乡差异来看，城乡主要健康指标差异显著，且城郊在婴儿死亡率、新生儿死亡率、孕产妇死亡率三个指标的下降分别高于远郊(见表3）。

2.3城乡实现养老、医疗保险制度全覆盖,城乡居民大病保险报销实现统一

2008至2012年期间，城乡居民社会养老保险、城镇职工基本养老保险、新型农村合作医疗、城镇职工基本医疗保险和城镇居民医疗保险等5个保险的参保率都在不断增长(见表4）。

期间，城乡居民社会养老保险和城镇职工基本养老保险参保率分别增长了9个百分点和4个百分点，城乡居民社会养老保险参保率增长高于城镇职工养老保险参保率;同期新型农村合作医疗、城镇职工基本医疗保险和城镇居民医疗保险参保率分别增长了5.2个百分点、5.4个百分点和6.5个百分点，新型农村合作医疗保险参保率高于城镇职工和居民医疗保险参保率。

2014年1月1日《北京市城乡居民大病保险试行办法》开始实施，针对参加城乡居民基本医疗保险和新农合的人员，在居民医保或新农合报销费用之后，再通过大病保险实行二次报销个人自付费用，进一步降低家庭的医疗负担;大病保险实行“分段计算、累加支付”，一个医疗保险年度结算一次。报销方式方面，无需医疗票据。

2.4城乡居民最低生活保障标准差异不断缩小,且部分涉农区县已实现城乡标准统一

2002年4月北京市民政局出台了《关于建立和实施农村居民最低生活保障制度的意见》，各区县按照维持当地农村居民衣、食、住等基本生活需要，并适当考虑水电、燃煤及未成年义务教育等因素，合理确定最低生活保障标准。2006年北京市又建立了农村居民最低生活保障标准的调整机制(见表5)。

在2008至2012年期间，城市居民和农村居民最低生活保障标准都在不断增长，分别增长48.72%和116.98%，农村居民最低生活保障标准的增长高于城市居民最低生活保障标准的增长;期间，北京城市居民和农村居民最低生活保障标准的差异呈下降趋势，城乡居民最低生活保障标准的差异由2008年的172元降到2012年的93元，且最小差异发生在2010年，仅有82元。另外，已有朝阳、丰台、海淀、顺义等涉农区县实现了城乡低保标准统一。

2.5城乡文化体育公共服务差异不明显,农村文化体育资源增长快于城镇

在2008至2012年期间，城镇居民在文化体育上的消费比重增长了0.74个百分点，农村居民在文化体育上的消费比重增长了1.33个百分点，农村居民在文化体育上的消费增长快于城镇。另外，城乡居民在文化体育上的消费比重差异不断缩小，由2008年的相差5.1个百分点，降到2012年的4.5个百分点。

城乡人均拥有公共图书藏书量在不断缩小，由2008年相差人均1本降到2012年的0.8本，呈不断下降趋势;在增长方面，城镇人均公共图书藏书量增长0.2个百分点，农村人均公共图书藏书量增长0.4个百分点，农村居民人均拥有图书藏书量增长快于城镇。

城乡居民在体育活动公共服务方面差异不明显。2012年农村万人拥有晨晚练辅导站达到3.53个，超过城镇万人拥有晨晚练辅导站的3.15个;在城乡万人拥有社会体育指导方面，城乡差距呈缩小趋势，由2008年的相差16.2人，缩小到2012年的4.2人。期间，城镇万人拥有晨晚练辅导站增长了0.07个百分点，而农村万人拥有晨晚练辅导站增长了2.51个百分点，农村在晨晚练辅导站增长方面明显快于城镇。

3　推动北京城乡公共服务均等化的政策建议

通过调研与分析，本文认为北京城乡基本公共服务均等化已达到较高水平，正逐步由城乡公共服务数量均等化进入到城乡公共服务质量均等化阶段;但也存在的一些问题，如城乡居民在享受医疗卫生公共服务存在差距较大等，建议从体系上、制度上、机制上深入推动北京城乡基本公共服务均等化:

3.1引导社会力量投入公共服务领域,培育多元主体协同供给体系

在公共服务供给中，逐步形成政府主导、多元主体协同的公共服务供给体系。一是明确政府、市场、社会在公共服务供给中的功能

············定位，有所为有所不为，完善公共服务供给的市场化、社会化的制度环境;二是建立健全公共服务多元主体协同供给的有效机制，以授权、购买服务、特许、外包等不同供给模式形成多元主体协同提供公共服务，引导和支持社会组织参与公共服务的提供、管理和监督，实现公共服务供给多元化。

3.2树立以人为本的理念,构建城乡居民统一的基本公共服务制度体系

坚持“以人为本”，消除城乡之间、农村居民与城市居民之间的差异偏见，树立公民平等观，人人享受平等的公共服务。建议在新增城乡公共服务供给制度时，加强顶层设计，从实现城乡公共服务统一的层面设计制度，即使现在已有城乡两套公共服务供给制度，也积极探索建立城乡公共服务统一供给制度的机制，为实现城乡公共服务统一制度提供途径。

3.3优化城乡资源配置,建立城乡公共服务资源配置均等化机制

在优化城乡公共服务资源配置方面，北京已经建立义务教育优势资源向乡村流动的激励机制， 建立一套城乡一体化学校建设发展的长效机制，鼓励优质教师资源向乡村流动， 推动义务教育优质均衡发展。借鉴自身经验，针对自身问题，进一步从资源配置机制上促进优质资源向乡村流动，促进城乡公共服务资源配置的均等化。

[1]孔凡河,袁胜育.困境与进路我国推进基本公共服务均等化的思考[J].贵州社会科学,2009,3.

[2]田忠林.推进基本公共服务均等化的探索和思考.民生之路——惠及13亿人的基本公共服务[M].中国经济出版社2008,35-42.

[3]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集[M].北京:人民出版社,1995: 224-225.

[4]卜晓军.我国城乡公共服务均等化的制度分析[C].西北大学2010: 40-41.

[5]中国统计年鉴.2008-2012.

[6]中国教育统计年鉴.2008-2012.

[7]北京统计年鉴.2008-2012.