地区公共服务增量供给差距的空间演变趋势研究

刘美萍

（中共厦门市委党校，福建 厦门 361005）

公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。随着中国迈入中等收入国家行列，公共服务需求的快速增长与公共服务供给不足的矛盾日益突出。公共服务支出攀升，财政风险加大，公共服务总体水平上升缓慢，地区差距、城乡差距以及个体间福利收入水平差距持续扩大，影响我国社会的稳定与经济的可持续发展。然而，在发展、巩固、转型的关键时刻，在财权和事权不对称、地方政府间竞争激烈的情况下，公共服务发展模式也经受着考验。在当前公共服务均等化的趋势与我国内生增长的导向下，缩小地区公共服务差距、推进基本公共服务均等化日益成为社会各界普遍关注的焦点。本文采用2007—2012年的省级面板数据，围绕地区公共服务增量供给差距，分析地区公共服务供给空间布局，试图呈现地区公共服务供给的动态分布规律。

一、公共服务增量供给测度

（一）现有关于公共服务均等化的测度办法

关于公共服务均等化的测度主要有指数办法、指标体系办法、差异系数办法等，简要介绍如下：

指数办法：联合国开发计划署（UNDP）用人类发展指数来衡量城乡之间的发展差异。1990年，联合国开发计划署（UNDP）创立了人文发展指数（HDI），即以“预期寿命、教育水准和生活质量”三项基础变量，按照一定的计算方法，得出的综合指标，并在当年的《人类发展报告》中发布。1990年以来，人文发展指标已在指导发展中国家制定相应发展战略方面发挥了极其重要的作用。经过若干年的研究和设计，美国海外开发署的D·莫里斯（Morris）博士提出了生活质量指数（PQLI指标），即用平均预期寿命、婴儿死亡率、识字率三项指标。HDI与PQLI成为世界通用的指标体系。中国人民大学中国发展指数（2006），指标结构如下：健康指数、教育指数、生活水平指数、社会环境指数。

指标体系办法：美国公共服务均等化水平指标体系包括：“社保、公共安全、公共卫生、基础教育、基础设施、环境保护、科技。”①任强：《公共服务均等化问题》，经济科学出版社，2009年，第73页。曾均平（2000）、马骏（1997）从地区间财力不均角度研究公共服务的不均。陈昌盛等（2008）选择八类基本公共服务，选择省级政府作为研究对象，将各省的地方财政决算支出中的文教卫生事业费、科学事业费、抚恤和社会福利救济费及社会保障支出等五项数额加总，作为公共服务支出额，然后比较各地区支出额的量，表明地区间的差距状况。

差异系数办法：世界银行（2006）不同的公共服务领域采用不同的测度办法，对于贫困，采用贫困线以下人口比重来衡量；对于收入、消费不平等程度，采用基尼系数、GE指数等指标；对于教育，采用受教育年数划分人口数占总人口的比重来衡量。曹俊文、罗良清（2006）构建了反映均等化效果系数，即财政收入的标准差系数除以财政支出的标准差系数。江明融（2007）、李华（2005）认为城乡之间由于经济发展水平、人文风俗等的不同，对于人们公共品需求的差异性，应按照居民效用最大化的标准来进行判断。孔令嘉（2008）、马国贤（2007）等采取人均财政收入、人均财政支出以及转移支付额度等指标测算差异程度，并结合人均GDP等，衡量基本公共服务的供给程度。项继权（2008）、石绍宾（2008）等以公共服务的实际水平如选择各地万人拥有病床数、小学生均教育经费支出等指标在城乡之间、地区之间的差距反映城乡基本公共服务的均等化程度。另外还有马栓友、于红霞（2003）通过中国区域间绝对β收敛的研究发现，1995—2000年中国区域经济没出现收敛趋势，相反地区差距还在进一步扩大。

从上面分析可知，各种办法都从各个不同角度来衡量公共服务的水平、均等化或差距程度；分析各类办法，特别是指标体系办法和差异系数办法，发现很多指标的设置和计算都离不开财政，或是人均或是财政收入或是财政支出或是两者的变异。每种办法都有优劣，主要是根据研究需要和数据来源来选择，本文舍弃指数法和系数差异法，采用综合指标体系的办法，结合财政支出来衡量。

（二）本文的测度办法

本文采用综合指标体系的办法来衡量公共服务供给，利用省级公共服务的财政支出项合计来表示，数据来源于各个年份的中国统计年鉴。具体来说，借鉴李林君、杨斌（2013）关于公共服务增量供给及其相应的分类办法，同时，根据研究需要有局部微调。

第一，指标选择。李林君、杨斌提出目前的公共服务不平等是一个常年累积的结果，提出“公共服务增量供给”的概念，并用财政收支预算决算表中的“本年支出合计”反映。本文在他们研究基础上，继续沿用增量供给的概念，但该变量的范围有一定的增减，本文的公共服务增量供给=一般公共服务+外交+国防+公共安全+教育+科技+文体与传媒+社保和就业+医疗卫生+环境保护+城乡社区事务+农林水事务+交通运输+工商业金融等事务+其他支出（包括预备费），该部分数据来自各个年度的中国统计年鉴。

第二，人口因素。目前有财政供养人口、常住人口、户籍人口等三个口径，而财政供养人口标准也是依据户籍人口规模确定的。本文部分地方将按户籍和常住两个口径分别测算并进行比较。户籍人口数据来自公安部治安管理局管理处，常住人口数据来自各个年度的中国统计年鉴。

第三，子样本划分。本文沿袭李林君、杨斌的划分方法，但有局部微调，调整后第一种将31个样本划分为直辖系列和非直辖系列，本文称为“城市型”地区和“城乡型”地区：

“城市型”地区，即直辖市，包括：北京、上海、天津、重庆；

“城乡型”地区，包括：福建、山东、河北、辽宁、江苏、浙江、广东、海南、四川、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃。

第一种分类办法主要用在本文的第四章第三节，城市型地区数目虽少，但研究内容是公共服务，该四个地区公共服务的存量比较大，增量也比较大，更主要的是与第二种分类办法一起参与检验，以显示出模型比较好的稳健性。

调整后第二种将31个样本分为经济发达地区和经济欠发达地区：

经济发达地区：北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、河北、辽宁；

经济欠发达地区：吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、重庆、海南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古、山西、四川、贵州、云南、西藏。

第二种分类办法主要用在本文的第四章第二节，相比第一种分类办法，第二种分类办法由于样本分布更均匀，也相对更符合中国地区的现状。

二、地区公共服务供给差距

在进行地区公共服务的研究前，先明确地区公共服务差距的内涵。地区公共服务供给差距包括两方面:事实差距与心理差距。心理差距是民众可接受的平等、不平等的范围，地区公共服务差距在民众心理可承受范围内，则该差距是相对均衡的，超过这个限度，则该差距是不公平的，不公平积累到一定程度就会危及国家的安全与稳定，本文对于我国地区公共服务供给差距的部分分析就是采用心理分析。事实差距包括地区公共服务不平等和地区公共服务非均衡，前者为了消除地区之间在享受公共服务方面的不公平因素，该部分影响增长分布图的延伸效应；后者是供给系统在功能和结构上的不协调，该部分影响增长分布图的增长平移效应。不平等与非均衡都可以导致地区公共服务供给差距。

对于地区公共服务差距的界定，也可以分为三个方面：第一个是静态方面关于总体的分析，表现为地区公共服务供给水平的差异；第二是动态分析，“表现为地区公共服务增长速度差异”，这是参见区域经济的研究方法①蔡昉、都阳：《中国地区经济增长的趋同与差异——对西部开发战略的启示》，经济研究，2000年第10期。；第三是个体分析，人均意义上的发展水平分析，户籍制度还没完全打破，我国不同地区经济发展水平、人口基数差距很大，基于此现实，人均水平分析往往更有福利效应的意义。

本文关于地区公共服务增长分布图的研究就是以人均公共服务增量供给支出为变量进行分析的，财政及行政因素、人口因素等都是本文关于地区公共服务差距分析中比较重要的可抉择变量。

三、地区公共服务增量供给的基本空间特征

为探索公共服务的空间特征，采用31个省份的公共服务统计数据来分别画出分布图。公共服务水平与区域经济社会发展模式有紧密联系，表现为公共服务增量供给或软公共服务与经济发展水平同步，且在中东部地区有较强的空间集聚性。从公共服务分布趋势来看，总体上表现为西低东高的特征，不同地区公共服务差距较大。而从人均公共服务供给趋势来看，西部却高于中东部地区，且分布比较分散，可见人口因素影响较大，可以作为决策因素考虑。

图1 2012年公共服务增量供给的空间分布（单位：万元）

图2 2012年硬公共物品供给（经济发展水平）的空间分布（单位:万元）

四、地区公共服务增量供给的空间相关性

不同地区间公共服务的某一属性采用全局空间自相关指数（Moran's I）度量，用来反映邻近地区单元观察值的相似度，Moran's I指数（-1≦I≦1），1表示相似，-1 表示相异，0表示独立。

计算公式如下：

其中，n是地区总数，wij是空间权重矩阵，本文按照邻接规则建立空间权重矩阵，xi为地区i的属性（地区公共服务增量供给），x为属性的平均值，S2为属性的方差。

图3 2012年软公共物品供给的空间分布（单位：万元）

图4 2012年人均公共服务增量供给的空间分布（单位：元）

表1 地区公共服务增量供给的Moran's I指数

从表1中可以看出地区公共服务供给水平的一阶相邻关系的Moran指数I都显著，说明全国公共服务供给水平相似的各地区存在空间集聚效应，较高公共服务地区之间趋于邻近，并且2007—2012年期间一直趋于邻近，这种全局正相关性较稳定。二阶、三阶相邻的Moarn指数I明显小于一阶相邻的Moran's I指数，说明地区公共服务供给地理距离影响比较大，随着距离拉大，空间集聚性下降，所以地区公共服务供给的溢出效应有限，仅限于附近地区。

Ansenlin（1995）提出局部 Moran指数，即 LISA，用来检验观察值的局部空间集聚性，其计算公式如下：

Moran散点图通常用来分析局部空间的不稳定性，可以分析局部相关性，图5中的横坐标为地区公共服务供给的观测值，纵坐标为空间加权平均值。四个象限及其涵义为:右上方的第1象限（HH）表示本地和相邻空间值都高，左下方的第3象限（LL）表示本地和相邻空间值都低，他们都代表正的空间自相关关系的集群，揭示了区域的集聚和相似性；左上方的第2象限（LH）表示本地值低，相邻空间值高，右下方的第4象限（HL）表示本地值高，相邻空间值低，都代表负的空间自相关关系的集群，揭示区域的异质性。

图5 2012年地区公共服务增量供给的moran散点图

图5的Moran散点图表明，地区公共服务增量供给，没有出现显著的HH型和LL型的空间相关，这说明不存在俱乐部现象。而且Moarn散点图扩散程度较高，说明局部地区的空间相关性较强。这是因为地区公共服务供给与地区的经济社会发展高度相关。第2、3象限相对集中，第1、4象限相对离散，说明我国地区公共服务供给具有一定的异质性和集聚性。

五、地区公共服务增量供给的差距特点

（一）公共服务总体差距特点

“2000年世界卫生组织对191个会员国的卫生系统分三个方面进行了绩效评估，中国在卫生负担的公平性排在第188位，倒数第四”。①课题组：《中国农村公共产品供给机制的现状和后果分析》，农村经济文稿，2004年第12期。当前地区公共服务供给有较大的差距与不平等感受，通过表2研究发现：一是从均值的历史趋势来看，人均公共服务增量供给在逐渐增加。二是从时间维度来看，无论哪个口径，不平等程度均有下降趋势。三是从指标和年份可以看出户籍口径反映的不平等程度要大于常住人口。大多数公共服务供给是按照户籍人口进行的，而真实人口分布则是常住人口，可见按照户籍供给公共服务，一定程度上是供给不足，按照常住人口数据统计公共服务供给情况也是不真实的。

表2 地区人均公共服务增量供给情况描述性统计

同时，公共服务支出有逐步增多的趋势，总体上近年公共服务建设方面有了比较大的发展，但局部地区公共性不足问题依然存在，说明公共服务供给意愿增强，但支出结构有待调整。

图6 2007—2012年公共服务增量供给空间特征

从图6可知，公共服务支出在地区间存在明显差异，经济发达地区，公共服务支出也相对较高。经济发达地区2007—2012年公共服务总支出每个地区均超过了10 000亿元，而欠发达地区则多数在5 000亿元～10 000亿元之间。广东公共服务支出最高，其公共服务增量供给支出总水平为20 000亿元。欠发达地区公共服务支出基本上在7 000亿元左右。从发达地区和欠发达地区巨大的公共服务差距可见，发达地区经济的推动作用较大，政府行为的公共性更明显，图6显示，10 000亿元以上的基本上都是发达地区，可见发达地区财政支出的公共性比较强。但10 000亿元以上的虽然是一些发达地区，但除了江苏、广东和山东，一部分发达地区也在5 000亿元～10 000亿元之间，与相当一部分的欠发达地区公共服务支出持平。相比较，5 000亿元以下的是海南、西藏、青海和甘肃，这些地方的公共服务支出依然处于较低水平。分析结果表明，各地推动公共服务建设步伐不一致，发达地区服务型政府建设水平相对较高，而部分欠发达地区在经济建设的推动下步伐明显加快。一小部分发展程度比较低的省份公共服务的缺口还是相当大，所以服务问题的解决，既要靠服务发展，也需要经济支撑。

（二）分项公共服务增量人均支出组内和组间差距

从数据的可得性及概念使用习惯上来说，软的公共服务=一般公共服务+教育+科学技术+文化体育+社保和就业+医疗卫生。

图7

在发达地区内部，人均教育支出占比最大，其次是一般公共服务、社保和就业。不管是哪项公共服务，随着时间的推移，支出是逐年增多的。

在经济欠发达地区情况和发达地区类似，支出也是以教育为最多，其次也是一般公共服务、社保和就业，总体趋势也是逐年增多，但该地区科技和文体则变得幅度很小，说明欠发达地区公共服务的社会功能还比较弱。

从图9可以看出，经济发达地区的公共服务水平普遍高于同期的欠发达地区；另外，大体上发达地区内部分项公共服务是齐头并进全面发展，而欠发达地区内部则显得格外不均衡；但趋势上，不管什么地区，每项公共服务都是逐年增长的，只是增长的幅度不均衡，尤其以教育增长最快，这也印证了国人重视教育的习惯。除了上面列举的差距，城乡之间公共服务也有很大差距等。

图8

图9

总之，地区公共服务供给与地区的经济社会发展高度相关，虽然公共服务总体供给增加，但不同地区不同省份不同项目公共服务供给差距较大，具有一定的空间集聚性和异质性，针对公共服务的不同特征，可以采取相应的发展措施改善公共服务供给。

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