基于生态文明建设的乡镇国土空间格局优化探讨

杨露茜，姚 建，徐 瑞，王 然

(四川大学建筑与环境学院，成都 610065)

随着我国经济发展步入新常态，推进生态文明建设成为大势所趋，生态文明建设的相关研究也引起越来越多的关注。国土是生态文明建设的实施空间，合理的空间开发格局为产生良好的经济效益奠定基础，同时形成稳定的生态安全格局保障生产力持续发展，促使生态环境保护与经济建设相互协调、互为支撑。乡镇是我国基本的地域单元，与城市比较其经济实力、公共基础设施相对落后，同时面临污染严重，生态破坏的困境。如何通过国土空间开发格局优化促进经济优化发展，改善人居环境，同时扭转过度开发的态势，关系到乡镇及整个区域生态文明建设的成效，对于提高生态文明建设的可实施性有很重要的现实意义。

1 生态文明建设需要进行国土空间格局优化

生态文明的实质是在尊重自然、顺应自然、保护自然的基础上，协调人与自然的关系，转变生产方式、生活方式和消费模式，节约和合理利用自然资源，保护和改善自然环境，修复和建设生态系统，为可持续发展保留和创造坚实的物质基础［1］。

国土空间格局优化是生态文明建设的首要途径。将生态文明理念贯穿于国土空间开发与保护，就是继续强调协调人与自然的关系，有节制地开发空间资源，规范开发秩序，形成可持续的国土空间开发格局。结合生态文明建设的目标，国土空间格局优化以生产空间高效集约促进经济优化增长，以生活空间宜居适度促进人居环境改善，以生态空间山清水秀促进生态环境保护，为生态文明建设打下良好基础。其具体目标是:

生产空间高效集约。国土空间开发和产业布局，要与国土空间利用的最佳综合效益相匹配，资源环境承载能力较高的区域重点开发，以集聚开发促进人口集聚和产业集群，形成高效运行的空间组织体系。通过转变经济发展方式，合理调整三次产业及其内部空间结构，控制用地规模、提高资源利用效率、第三产业占比等。同时防止工业和服务业随意挤占农业发展空间，也尽可能减少乃至最终停止生产空间对生活空间和生态空间的侵蚀。

生活空间宜居适度。通过提高城市化水平和空间利用率，使生活空间更紧凑，改善生活环境和生活方式，使生活舒适感有所提升。完善公共服务设施建设，缩小先发与落后地区间差异，缩短城乡差距，使不同地区的居民生活水平趋于相同［2］，公众对环境质量的满意度有所提升。

生态空间山清水秀。保护森林、湿地、草原、水域等生态用地，保护基本农田不受侵占，保障生态用地占国土面积比例。将对生态资源的保护落实在面上，增强环境自净能力、生物多样性、水源涵养、净化大气等生态系统服务功能，为经济社会可持续发展构筑生态屏障。

2 乡镇国土空间开发存在的问题

2.1 土地利用方式粗放造成土地资源浪费和生态破坏

受地形、地质灾害和生态脆弱等因素的影响，我国乡镇适宜建设开发的国土空间有限，而土地利用方式粗放。建设用地、宅基地扩张占用大量耕地、生态用地，一是使土地利用效率低，造成土地资源的浪费和建设用地结构的不合理［3］;二是造成生态环境的破坏，耕地面积减少。据《中国国土资源公报》统计［4］，全国耕地面积2003年为18.51亿亩，2006年为18.27亿亩，2008年下降至18.26亿亩，近年来依然逐年下降，耕地保护形势严峻。如果不规范国土空间开发秩序，保证粮食安全的耕地面积就很难保证。而从景观生态的角度上看，大多数乡镇虽然自然环境优良，但往往是以分散的居民点为中心，林地和耕地环绕分布的景观布局。这种自然形成的村落景观格局较为松散，强烈的人类活动易增强生态脆弱性。以西部某山区乡镇景观格局分析为例，基于GIS技术，运用Fragstats软件对林地、农田、水域、建设用地四种斑块类型重点研究 (表1)。

表1 景观斑块类型及其基本属性Tab.1 Landscape patch types and its basic attributes

通过分析计算得出，景观丰度值PR为7个，景观丰都值较高说明景观系统中土地利用类型丰富，景观组分较多。香农多样性指数为1.25，景观系统内异质性程度较高，表明内部生境多样化程度高。据调查，该乡镇为山地地貌和亚热带湿润区季风气候，良好的自然条件适合动植物生长，因而形成了类型多样、稳定的生态系统。景观破碎度为0.02，景观破碎化程度较高，这是景观多样性丧失的原因之一。据调查，这是由于当地农户多分散居住，聚集度低，耕地开发无序，人类活动作用强烈造成的。可见，该乡镇虽然生态系统类型多样，景观组分较多，自然条件良好，但人类活动强烈作用，已影响景观生态系统的稳定性，破碎化程度高，不利于景观功能的整体发挥。

2.2 产业低端且重点不突出，生产空间效益较低

当前，大部分以农业为主的乡镇产业低端使效益普遍不足，且生产同质化并缺乏特色。一是不少地区农产品种植呈散状分布，特别是山地、丘陵地带，受限于地形和土地适宜性，布局分散，并且缺乏集约化规模化经营，产业化水平低，不成气候。二是没有因地制宜的优质农产品，种植业多存在盲目跟风的随意性，趋同发展让有特色的重点产业不突出。以西南地区某典型乡镇为例，该乡是县域重要的农产品的主产区，有茶叶、高山蔬菜、脆红李、山地鸡等四大特色农副产品。2012年该乡镇各类农产品种植面积和产值所占比例的统计表明，重点产品的产业优势并不突出。其中，特色农产品种植占农业用地面积的比例为脆红李9.3%，蔬菜0.2%，茶叶19.0%(图1)，畜禽养殖也多为散户养殖，在规模上不具优势。特色农产品产值所占比例中，茶叶较高为41.9%，而脆红李16.3%，蔬菜0.2%(图2)，都颇为不足。经实际调查，该乡镇下辖六个行政村中各类农产品种植均有分布，各村趋同发展，没能充分利用该乡镇地势为西南部由高山向河谷坝区直下、中部丘陵、东北部河谷浅丘，水资源分布北部相对丰富的特点，限制了土地和资源的集约和高效利用，使得重点产业未呈气候。

此外，很多乡镇二产业薄弱，基本无农产品加工型工业企业，或者农产品加工链条短，附加值低，造成资源利用效率低，生产效益不足。并且由于交通区位、经济落后等原因，较为丰富的生态资源尚未适当兼顾生产功能，休闲度假产品的适当开发是第三产业发展需要解决的问题。

图1 2012年某乡镇农产品种植面积比例Fig.1 Scale drawing of agricultural products plantation areas of a small town

图2 2012年某乡镇农产品产值比例图Fig.2 Scale drawing of agricultural production of a small town in 2012

2.3 建成区的建设水平较低，集聚程度不足

目前我国许多乡镇建成区的建设水平较低，功能区域分划不明确，空间利用率低，公共设施落后，使得经济与人口的集聚程度不足，对周围农村地区的辐射带动能力不够。

一是缺乏规划，各功能区域分划不明确，交错混杂，商业交通居民区混合交差，商贸服务和第三产业集中地市场混乱。二是空间利用率低，建筑形象落后，民居风貌不统一。此外，因经济发展水平落后，在基础公共设施服务上投入不足，城乡之间在公共设施、义务教育、医疗卫生、社会保障、公共就业服务等方面存在显著差异［5］。根据2013年分地区市政公用设施水平的统计［6］，选择代表性的省份对城市、建制镇和乡的供水普及率、燃气普及率和人均公园绿地面积做比较 (表2)，可见乡镇和建制镇的市政公用设施水平较城市有一定差距。

功能分区不明、空间利用率低、形象落后、基础设施不完善，限制了居民物质生活水平和精神文化需求的提升，使得中心区域对周围农村居民和乡镇企业缺乏吸引力，因此聚集经济效应不明显，土地增值潜力不足［7］，影响范围有限。

2.4 生态空间缺乏保护，受到严重干扰

乡镇的生态资源相对丰富，但一方面随意的开发国土空间，使生态空间受到人类活动干扰，生态系统的服务价值难以体现，另一方面环保设施配置不完善，造成环境污染、生态破坏。

缺乏统筹规划和开发秩序的约束，乡镇的生产空间和生活空间开发侵占了生态空间，如小水电影响河流生态、耕地开发破坏森林和湿地、宅基地扩张侵占耕地等，导致森林破坏、湿地萎缩、草原退化、优质耕地的得不到充分利用，生态系统的生物多样性、水源涵养能力等服务功能持续下降。

表2 2013年分地区市政公用设施水平表Tab.2 Level of regional municipal faclities in 2013

由于经济落后，环保意识薄弱，农村居民点布局分散等原因，环保设施配置不完善，环境污染严重。我国农村居民点大多数以分散形式布局，不仅使人均用地面积偏高，造成土地资源的浪费，还造成污水集中处置，垃圾集中收集处理，清洁能源普及等环保公共服务难以实施。从西部某乡镇的2012年环境统计情况来看，场镇有集中式生活污水处理站1座，覆盖全乡1/5人口;分散式处理设施方面，全乡共建人工湿地池161口，沼气池732口，而全乡共有农户2662户，生活污水处理率仅为30%。农村地区环保设施数量少，覆盖范围小，生活污水、畜禽粪便未经处理直接排放，垃圾清运率低，落后能源使用等，使得环境污染，生态系统退化问题凸显。

3 优化乡镇国土空间格局的路径

3.1 集约发展提高产出效益

集约开发提升产出效益，不仅保障优质农产品生产供应，更对保证国家粮食安全，构建农业战略格局意义重大。一是通过整理农业用地形成成片的规模化种植，划定耕地保护红线，保护基本农田和优质耕地资源。二是打破各村趋同发展，同质竞争的局面，实施“一村一品”发展战略，因地制宜地错位发展，形成以重点农产品为特色的产业链。三是以土地集约利用促进农业合作社向规模型，专业型转变，以“公司+基地+农户”和“合作社+农户”等模式扩大规模经营，集聚产业和劳动力，发挥产业集聚效益和规模效益。同时适度培育第二产业，扶持一批资源利用率高、污染排放量少、环境影响小、产出效益高的农产品加工业企业，推广品牌，打开销路，提高投入产出效益。

为促进经济结构优化和产业梯度转移，还要依靠本土特色鼓励引导发展第三产业，发挥特色产业对新农村建设的支撑带动作用。

比如，建立以蓄林、营林为主的珍惜林木苗圃示范园，既形成良好的林业生态系统，又增加经济收益;依托特色林果业修建生态果园体验园区，修建农家乐，发挥休闲旅游的潜力，发展生态旅游经济;对旅游资源片区进行开发，保护性开发建设乡村建筑中的历史文化古迹，形成人文观光景点等，使乡村休闲旅游反哺地方经济。

3.2 点式开发加强集聚程度

乡镇宜采取点式开发的方式［8］:建成区是对外交流的窗口，承接城市主要农产品供应基地、休闲旅游服务等功能，同时辐射周边区域带动整个镇域产业发展，必须重点开发，通过基础设施向周围区域辐射其影响力，促进农村人口向城镇集中;同时农村地区建设聚居地，提高建筑容积率，使生活空间更紧凑。

一是要改善场镇风貌，合理进行空间布局，建立公共服务区，商业区，卫生教育机构，依托公共核心发展的居住区，加大基本公共服务供给力度，引导人口和产业向基础设施完善的区域聚集。二是农村地区采取“大分散，小集中”的原则，将分散的农村居民点相对集中形成一定规模的聚居地，改善人居环境，提高生活的舒适度。在公共服务设施条件较好的中心村和交通干道附近建设农村聚居点，推动闲置用地、低效用地再开发，来调整人均居住用地，提高生活空间利用效率。同时配置文化体育中心、培训中心、农家购物中心、医疗卫生站、环保设施等，促进基本公共服务均等化［9］，使之享有与城镇基本相同水平的生活服务设施，其中要重点完善环保设施配置，整治农村环境质量。

3.3 面上保护提升资源环境承载能力

健康的生态环境是经济社会可持续发展的保障，必须突出生态空间的全面重点保护，来提升资源环境承载力，避免开发强度超载，秩序失衡。对自然生态空间的保护要落实在面上，与生产、生活区域的重点开发相协调。结合敏感性和生态功能性，将生态用地分保护、维护、修复分别管控［10］:生态保护区主要为辖区内饮用水源地、自然保护区、风景名胜区、湿地、森林、公益林地等，划定生态保护红线重点，分级管控:一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动，二级管控区内严禁实施影响管控区主导生态功能的开发建设活动。生态协调区主要是农业用地的维持和保护，实行基本农田保护制度，建设高标准基本农田，废弃建设用地和荒地可恢复为耕地，严格控制耕地转为非耕地，条件好的地区适度发展农业旅游观光。生态修复区包括生态功能脆弱区、地质灾害频发区域、矿产资源集中开发区等，有重点地推进国土综合整治，修复国土功能，增强国土可持续发展能力。

建成区也要尽可能兼顾生态功能，注重景观绿地系统的配置，适度扩大绿地面积。在街头广场建设一定规模的园林景观和有当地特色的绿点，道路适当配置绿地景观，改善建成区的内部环境。乡镇与城市、县城相连的交通干道，中心镇与村相连的道路两侧，保留林木、林盘、农田，作为连接斑块间的生态廊道，使乡村景观的多样化得以保持并加强其特征;辖区内水系除了保护和涵养水源，也可作为廊道以加强城镇区与各生态功能区的生态联系。从而由生态区配合城镇绿地，通过生态廊道连接，形成区域生态系统的网络，巩固乡镇生态资源的优势。

3.4 强化乡镇国土空间开发管理制度建设

为科学有效地推动国土空间开发与保护，形成良性空间格局［11］，必须建立健全乡镇国土开发、整治的标准、规范和制度。建议在乡镇生态文明规划编制中纳入国土空间格局优化方案，在规划中制定生态标准体系与考核办法，将生态经济、生态人居、生态效益指标全面纳入国土空间开发利用的考核评价体系，引导开发区域集约化建设。并且，严格按照地方和区域国土规划，统筹国土资源开发、保护和整治，减少国土空间开发的随意性和盲目性［12］。同时，有效协作主体功能区划、生态功能区划等不同空间管理规划，在同一框架下各部门各司其职，形成系统化管理体系［13］。

乡镇政府部门应严格土地用途管制，实行基本农田保护制度、占用耕地补偿制度，明确耕地保护的责权;划定饮用水源保护重点区域，严格施行水资源管理制度。并且完善土地资源调控政策，坚持最严格的节约集约用地制度，积极推进城乡建设用地增减挂钩试点等，严格禁止方向有误、强度不当的国土开发活动。同时要加强监督、严格奖惩，实施领导干部自然资源资产离任审计方案，建立生态环境损害责任终身追究制。建立动态评估机制，对资金投入、制度完善、管理绩效等展开评价和考核，鼓励支持和科学指导国土整治的各项有益行动。

4 结论

乡镇是连接大中城市和广大农村地区的纽带，生态资源丰富但经济相对落后，人居环境较差，农村环境污染严重。本文经调查研究表明，乡镇国土空间开发存在的主要问题有:土地利用方式粗放造成土地资源的浪费和生态破坏;农业产业化水平低，且有特色的重点产业不突出，造成生产空间效益不足;建成区的功能区域分划不明确，空间利用率低，风貌落后，公共基础设施落后，使得集聚程度不足，辐射带动能力不强，影响范围有限;生态空间受到干扰而服务能力下降，环保设施不完善造成污染和生态破坏。

在乡镇生态文明建设中，亟需改变国土空间无序开发的方式:从农业用地、经营的规模化，形成特色产品产业链来提高产出效益;采取点式开发的方式加强建成区的辐射带动能力，提升人居环境质量促进城乡基本公共服务均等化;以生态用地的面上保护配合城镇绿地，再以廊道连接形成区域生态网络来提升资源环境承载力;并加强乡镇国土空间开发与保护的管理制度建设。采取以上措施使国土空间的生产、生活、生态功能发挥协同效应，以集约集聚开发促进人口和产业集中，提升经济发展质量，改善人居环境，同时应保护生态资源，为可持续发展提供支撑，推进乡镇生态文明建设的实施。

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