大邑林权流转现状调查及改革建议

张维祥，余 伟，邹 波，陈 芳，罗秀芬姜福和，吴学康，王 丽，莫开林＊＊

(1.大邑县林业和园林管理局，四川大邑 611330;2.四川省林业科学研究院，四川成都 610081)

集体林权制度改革作为农村产权制度改革的又一壮举，旨在通过“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”，建立起适应和促进现代林业产业发展的新机制新举措，最终实现兴林富民的目的。而“放活经营权、落实处置权”离不开一项林权重要的经营活动——林权流转。在我国有多部法律明确界定了物权流转内容和形式，形成了林权流转的法理基础，构建了支撑林权流转的法律体系，为林权流转提供法律和政策保障［1～4］.林权包含四权:林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权。所谓的林权流转，就是指权利人将除林地所有权以外的“三权”或“三权”中的部分进行流转。流转的表现形式主要有:转包、出租、转让、互换、入股、抵押等。许多林区省份在规范推动林权流转过程中，依据相关规定出台了适应本地区实际的林权流转管理办法［5～7］。大邑县是四川省集体林权制度改革试点县，在全面推进集体林权制度改革过程中，作为深化改革主要内容之一的林权流转，从体制机制的完善到软硬件设施的配套建设，先试先改均取得了一定成效。然而，林权流转的实际效果是否达到改革时的预期，在实施过程中是否还有流转程序需要优化，带着这些问题，对大邑县林权流转领域作了一次专题研讨，为深入推进全县集体林权制度配套改革提供理论和技术保障。

1 大邑县林权流转基本概况

1.1 大邑县林权流转报表统计分析

大邑县是四川省林业大县，林业用地面积79 300 hm2，其中集体林地44 300 hm2。据最新林改报表及林权登记统计表，到目前，主体确权累计42 700 hm2，换发证5.0728万本，涉及2.3万户;处于流转状态的林地有14 700 hm2。

通过对大邑县林权管理服务中心林权登记数据进行分析:2007年前流转林地5300hm2，平均流转单价30元·hm-2·a-1，平均流转期限50年，流转金额800万元。2007年后，林权流转呈井喷状态，到2010年后才有所下降。2007年至2009年集体林权制度主体改革结束，共发生林权流转6 700 hm2，平均流转单价150元·hm-2·a-1，平均流转期限50年，流转金额5 000万元。2009年至今，累计流转2 700 hm2，平均流转单价600 元·hm-2·a-1，平均流转期限50年，流转金额8 000万元。在林权流转剩余期限内，实现二次或二次以上流转的林地2 200 hm2，占总流转面积的15%左右，详见表1。

表1 大邑县林权流转基本情况统计表

1.2 优化林权流转环境的配套政策措施

首先全县集体林地按经营类型分为公益林和商品林，公益林享受市县专项生态补偿资金，但流转有严格的限制条件，即不改变公益性质，流转后可作为森林景观，也可将林下空间流转，用于林下经济发展;商品林可自由流转。全县共区划有集体公益林0.32万hm2，按450元·hm-2·a-1发放公益林生态补偿金。

其次是实施政策性森林保险。林业具有经济价值回报周期长，且易受火灾、风灾、雪灾、泥石流和虫灾等自然灾害的毁坏而失去利用价值的特性，使林权投资者顾虑重重，进而影响林权的合理流转。政策性森林保险是由中央财政划拔专项资金为林木资产进行投保，受益人是林权所有者。通过政策性森林保险，林权权利人的林木资产经济价值得到充分有效保障，使林权流转市场相对过去较为活跃。自2012年开始推进政策性森林保险以来，全县累计对4.8余万hm2林地进行投保，投保费79.6万元，投保金额43 959万元。

第三是组建大邑县现代林业投资发展公司。大邑县林业投资公司于2009年由县政府组建，注册资本1 000万元。林业投资公司通过收贮分散林地，重组包装后对外招商引资，着实承担了主体确权后分散林地同市场连接的桥梁。林业投资公司的另一职能是为农民以林权抵押融资提供担保。

第四是搭建林权流转交易平台。2008年，我县在农村产权交易中心增设林权流转服务职能。农村产权交易中心实时更新提供林权流转价格、拟流转地块、市场需求情况等信息，提供林权拍卖场所，是政府搭建的合法交易平台。2008年8月1日上午，来自攀枝花的业主张水军通过农村产权交易中心，以23.5万元的价格成功拍下位于大邑县西岭镇飞水村一块林地40年的使用权，开了成都市通过拍卖交易林权的先河(2008年8月3日《四川日报》A3版)。为进一步落实林权管理责任，提高林权流转规范化管理水平，在省林改办的指导下，我县于2013年成立了林权管理服务中心。林权管理服务中心归县政务中心统一管理，采用县乡村林权信息管理运行机制，将林权服务职能前移至乡镇，村建立林权服务信息站，通过统一的QQ群进行信息交换。

2 大邑县林权流转效果调查

为深层次的了解林权流转后的经营效果，对全县林区乡镇林权经营业主进行走访调查，又随机选择了8家规模较大的林权经营业主进行调研。本次调研内容详见表2。

通过对调查的统计分析，50%左右的林权流转项目发生在集体林权制度改革过程中，30%左右发生在改革之前，20%左右发生在主体改革后，这同分析林改数据获得的结论基本一致。2007年前所流转的林地，90%属社集体统一经营，尚未确权到农户，集体林权制度改革时，这类就以直发证的形式认定确权，然后补办村社确权手续，林地所在的村社当时均无异议。目前的林地纠纷主要发生在这类林权上。尤其在再流转林地时，林地所在的村社群众以当时流转时操作不透明、流转价格低、流转款项去向不明等理由阻挠再流转，目的是想再获得部分流转费。通过正常渠道获得的林权再流转时，也会发生这种情况，只是群众诉求理由不很充分。林权再流转须征得林地所有者的同意。如果林权是从家庭承包经营者手中流转的，除征得林地所有者的同意外，还得征求原家庭承包经营者的同意。还有部分经营业主通过林权流转获得林地后，没有进行开发利用，坐等林地增值，群众意见很大。调研过程中还发现，在群众看来，林权证的法律效力好象不如房产证、国土证，除了过去发放林权证不够严谨外，司法重视度不够也是重要原因。出现林权纠纷，并不是以林权证为依据，而主要靠双方协商解决。然而，在解决纠纷过程中，又经常采取简单粗暴的方式处理，使矛盾进一步加深扩大，增加了社会不稳定因素。

3 完善林权流转管理的建议

集体林权制度改革是一项不断完善的工作。对林权流转过程表现出的不合理的规定、不规范的程序进行修正完善，对已经流转的林权，采取查漏补缺，完善相关手续，应是当前及今后一段时期内的集体林权制度深化改革的主要工作。

3.1 加强相关法律法规宣传力度，完善和规范林权流转管理机制

森林资源的双重功能和双重价值决定了林业法规具有特殊性。通过加强对《土地管理法》、《森林法》及原林业部、国家国有资产管理局制定的《关于森林资源资产产权变动有关问题的规范意见(试行)》等法律、法规、制度的贯彻实施和宣传，不仅使我们林业行政部门的工作人员理解和掌握有关林地流转的法规制度，更要使山区乡(镇)有关工作人员直至林农了解和掌握［8，9］。

建立和完善一整套适应四川省和大邑县森林资源资产管理现状、层次分明、相互衔接、操作性强的森林资源资产流转法规体系。健全山林权流转监督管理规章制度.并具体落实到位。设立山林权流转日常监督管理机构，依法赋予该机构审批山林权流转、检查与督促山林权流转合同履行、林权流转统计监督等职权。形成山林权流转执法监督机制［10］。

3.2 实现流转市场化

林权交易所进入市场化运作后，能够扩大林权交易规模，也就能够更好地发挥市场配置资源的基础性作用，更好地保护林权流转参与主体的合法权益，更好地发展林业。建立一个适应并能有效促进林权流转的林业要素市场，也将是实现林权流转的必需。在有明确法律依据的情况下，林权流转仍然需要政府的适度引导，例如发布指南，发布交易信息。此外，还应该提供林权流转中所必需的林权评估服务，以促进林权在转让或者抵押等过程的有效展开。活跃林业要素市场的同时，还可以运用信息技术，来实现有关林权的信息资源的一个共享［11，12］。

3.3 完善林权流转的评估制度

加快林权评估机构建设，提高林权评估成果的含金量。在充分调研的基础上，突破现有的资源资产评估制度，编制科学合理的评估细则，规范和完善评估技术和评估方法。按照《行政许可法》等法律法规的要求，制定科学可行的森林资源资产评估机构和人员资质认证办法，降低咨询师的“门槛”标准，解决目前资质规定与实际工作要求脱节的问题，最大程度地满足林权流转的需要［13，14］。

林权评估是基础，包括银行抵押贷款在内的林权流转，都以林权评估结论为对照进行的，如此重要的一环，目前恰恰被弱化了。在县级层面，由林调队代行此类职责，无法准确估价，至使许多成果同现状不符，使林权投资者蒙受很大损失，从而打击了林权投资者的信心。如要请省级评估机构评估，费用太高，许多业主无法承担。为了确保森林、林木和林地流转的公正、合法、合理，防止国家、集体资产流失，应出台政策。一、要求国有的森林、林木和林地在流转前，必须进行森林资源资产评估。通过森林资源资产评估，森林的价值得到了充分的体现，一些集体的、个人的森林、林木和林地的流转也会纷纷效仿。二、各省(区)林勘院要组建专业性的森林资产评估机构，林业部门会同资产管理部门共同举办森林资产评估培训班，培训森林资产评估专业人才。为林权流转服务，为集体林权制度改革保驾护航。

3.4 建议将“林权再流转须征得发包方同意”这一程序修正为“林权再流转须告知发包方”

林权再流转须征得发包方同意，则林权持有人拥有的处置权是不完整，也就是说，发包方不同意，林权持有人就不得流转。因此为了符合放活经营权的改革方针，保证林权持有人的处置权的完整性，建议变更成“林权再流转须告知发包方”。在告知书上，明确流出方的基本情况、流入方的基本情况及流入方继续执行原流转协议的承诺等。

3.5 建立发包人有权参与对林权再流转发生的林地溢价进行分配的机制

鉴于林地相对于民生的重要性，基于科学准确的评估报告，准确界定出林木价值和林地价值，建立机制让林权发包人在林权流转这一市场活动中分享部分流通溢价效益。在目前的林权流转机制前提下，林权持有人在办理村社流转手续时，也要支付一定的费用。如果将林地剩余期限的溢价部分，按一定比例分配给发包人，将操作成本转化为合法支出，使林权发包人同持有人建立起长效利益连接机制，双方都可从林权再流转中获得收益，解决林权流转困难的有效办法。

3.6 加强流转的动态监督管理。

一是加强流转过程监督管理。对流转的主体资格、范围、程序以及流转收益的支配等，要依法依规进行监管。对评估机构、评估人员、评估结果等要加强审查监督，确保评估真实和公正。协调林地流转过程中产生的矛盾，对双方发生的纠纷及时调解，保护流转双方的合法权益。二是加强流转后的监督管理。对流转后的林地，要按照规定办理林权登记手续，及时颁发林权证书，使其经营管理的森林资源资产及增值受到法律保护。对流转双方合同或契约是否遵守，双方权利义务是否履行，林地是否改变用途和生态保护情况，要加强跟踪监督。运用法律手段，严厉打击各种破坏森林资源的行为，切实维护经营者合法权益，保障林权流转健康发展。

［1］《宪法修正案》［Z］.1988.

［2］《物权法》［Z］.2007.

［3］《森林法》［Z］.1985.

［4］《农村土地承包法》［Z］.2002.

［5］四川省林业厅，《四川省林权流转管理办法(试行)》［Z］.(川林发〔2009〕155号)，2009.

［6］四川省林业厅，《关于进一步做好集体林权管理工作的通知》［Z］.川林发〔2013〕3号)，2013.

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