新一轮自贸区建设的逻辑与前景

文/谢杰斌

3月24日，中共中央政治局审议通过了广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案、进一步深化上海自由贸易试验区改革开放方案。会议指出，推进自由贸易试验区建设，是我国经济发展进入新常态的形势下，为全面深化改革、扩大开放探索新途径、积累新经验而采取的重大举措。上海自由贸易试验区运行一年多来取得了积极进展，形成了可复制可推广的经验。广东、天津、福建自由贸易试验区和扩展区域后的上海自由贸易试验区要当好改革开放排头兵、创新发展先行者，继续以制度创新为核心，贯彻“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等国家战略，在构建开放型经济新体制、探索区域经济合作新模式、建设法治化营商环境等方面，率先挖掘改革潜力，破解改革难题。

四大自贸区的功能与定位

四大自贸区面积均在120平方公里左右，但功能定位上各有侧重：

广东自贸区总面积为116.2平方公里，包含广州南沙新区片区（60平方公里）、深圳前海蛇口片区（28.2平方公里）以及珠海横琴新区片区（28平方公里）。广东自贸区以深化粤港澳合作为重点，推进粤港澳服务贸易自由化，促进加工贸易转型升级，带动泛珠三角和内陆地区产业转型升级，力争建设成为粤港澳深度合作的示范区、21世纪海上丝绸之路的重要枢纽和全国新一轮改革开放的先行地。

天津自贸区面积为119.9平方公里，包含滨海新区中心商务片区（46.8平方公里）、天津机场片区（43.1平方公里）和天津港片区（30平方公里）。天津自贸区致力于推动实施京津冀协同发展，促进区域产业合作转型升级，共同建设区域科技创新和人才高地，增强口岸服务辐射功能，构建京津冀协同发展高水平的对外开放平台，同时也将进一步提升区域的国际竞争力。

福建自贸区面积为118.04平方公里，包括福州片区（31.26平方公里）、平潭片区（43平方公里）和厦门片区（43.78平方公里）。福建自贸区以深化两岸合作为着力点，将扩大开放与深化体制改革相结合，培育功能与制度创新相结合，积极推进和台湾地区投资贸易便利、人员往来、服务业开放合作模式，打造两岸经济合作示范区、21世纪海上丝绸之路建设核心区和改革创新试验区。

上海自贸区新纳入了陆家嘴金融片区、张江高科技片区和金桥开发片区，扩容后面积由原来的28.78平方公里增至120.72平方公里。其中，陆家嘴金融片区未来将着重于金融产业发展，张江高科技片区将积极推动自贸区政策开放与科技创新的有机结合，金桥开发区片区则定位于高端制造业和生产性服务业聚集区。整体而言，上海自贸区是面向全球、功能最为齐全的自贸区，未来将与上海国际经济、金融、贸易及航运中心（四个中心）建设紧密衔接，金融创新是各项工作的重中之重。

自贸区战略棋局

中国的改革开放遵循摸着石头过河的方法论，因此各种类型的试验区层出不穷。自贸区是最新的一类试验区，也是全局意图最为凸显、推进思路最为清晰的一类，其设立、扩容以及未来发展深嵌于中国经济新常态这一宏观大背景之中，有着客观必然性与现实迫切性。

中国加入WTO主动融入全球经济之后，借助与发达国家两个海平面之间的巨大位差，经济实现了快速腾飞，崛起成为“世界工厂”。但2008年全球危机之后，形势发生了显著变化: 危机中受挫的发达国家在意识形态上趋于保守，在新一轮全球经济金融规则制定中，有意无意地把中国排挤在外；中国出口增速大幅收窄，对外贸易新常态使得产能过剩问题突出，去产能过程异常痛苦与煎熬；用工成本快速上升导致中国对外资的吸引力下降，部分外资企业把工厂转移到成本更低的周边国家，依赖于低成本优势的中国制造模式亟待实现转型升级；改革开放多年积累起来的财富，因为对外投资与配置的通道不畅，出海不成沉积国内，进一步恶化了产能过剩及资产泡沫问题。可以讲，随着中国与世界关系的变化，依靠两个海平面位差来驱动增长的传统模式越来越难以为继，中国经济何去何从面临重要抉择。

面对这一新常态，中央的应对策略是清晰而明确的，那就是以对外开放的主动赢得经济发展的主动、赢得国际竞争的主动：从外交上看，明确提出了“一带一路”战略，全方位、多层次发展国际合作，扩大同各国各地区的利益汇合、互利共赢，打造区域利益共同体和命运共同体，着力打破发达国家在全球经济金融规则制定中的话语霸权；从经济上看，则是强调推动形成全方位开放新格局，建立新的国际贸易和投资网络，建设高水平的开放型经济体制，通过与国际标准的充分接轨，支持中国企业与个人更好地“走出去”与“引进来”，为中国经济的持续稳定发展提供有力支撑。概而言之，2008年全球危机之后，中央对外开放的整体思路是主动打通与发达国家的经济海平面，更好地统筹运用国内外各种资源，利用联通之后的横向空间优势替代之前的纵向位差优势，驱动中国经济向前健康发展。

相应地，如果说改革开放前30年的对外开放是开小门、有限度开放，主要手段是差别待遇、优惠政策与提升硬件环境，新常态下的对外开放则是对世界经济全方位的融入与整合，倚重的是对接标准、明确规则与优化软性环境。这是一种全新的开放模式，没有现成的经验、途径与模式，需要创新载体与着力工具，而这正是自贸区设立的宗旨与定位。第一，接轨国际通行规则的试验基地。全面融入世界经济的前提是理解与遵循国际通行规则，但这些规则又往往与中国现行做法存在很大区别，存在着过渡与适应的问题。自贸区就是在全面联通两个海平面之前所开辟出来的“游泳池”，职责是先试一试新的规则到底合不合适，进行风险压力测试，提前发现一些问题，尽量做好应对预案。第二，全面深化改革的制度创新高地。熟悉与适应规则之后是进行必要的制度创新，尤其是妥善处理好政府与市场的关系，营造国际化、市场化、法治化的营商环境，只有这样国际高端资源才愿意进入，中国经济也才能据此实现由中国制造到中国创造的转型升级。自贸区在这方面同样扮演重要角色，强调在政府服务模式、行政管理体制、金融运行机制等深水区改革中“先行先试”，进而推动全国改革由点及面、深入推进。第三，“一带一路”国家战略的着力支点。推进落实“一带一路”战略，关键是要选择一些核心区域和重要节点，把中国的影响力投射出去。自贸区作为中国联通世界的管道，不仅可以在探索区域经济合作新模式上大有作为，而且可以通过其区域内的各类国际平台发出“中国声音”，因此可以在“一带一路”战略中扮演纲举目张的撬动作用。

自贸区“制度创新-经验推广-倒逼改革”的良性效应已然初步形成。长远来看，自贸区改革的目标将是在全国推行同一份投资负面清单、同一套金融开放与监管体制、同一类政府管理与服务模式。

正是因为上述定位，自贸区整体战略布局呈现出强烈的全局意图，迥异于以往的各类试验区与国外的自由贸易园区。第一，强调自由贸易，但更加强调综合配套改革。贸易是中国自贸区概念的缘起，但远非其全部内容。中国的自贸区是自由贸易园区叠加上制度创新试验区的混合物，并且在很大程度上制度创新的职能定位超过促进自由贸易的职能。只有从这个角度来看，才能理解为什么上海自贸区扩容没有把临港经济区纳入，而是纳入了陆家嘴金融片区、张江高科技片区和金桥开发区片区这三个跟贸易关系较远的区域。第二，强调提升当地经济竞争力，但更强调经验的可复制与可推广。高层多次强调自贸区“不是优惠政策的洼地，而是制度创新的高地”。出于推动改革的目的，自贸区也会匹配于部分优惠政策，但数量上极为有限，而且过不了多久也会推广到其他地区。当前，部分地区仍然把自贸区当作政策洼地来争取，这是认识上犯了错误，实践当中也将十分失望。第三，强调对内的改革助力功能，也考虑对外的辐射影响功能。自贸区首选上海，就是看中上海在国内外的重要影响，未来也将与上海国际经济、金融、贸易和航运四个中心建设越来越紧密结合；选中广东，看中的就是粤港澳合作，这是缘起，也是未来的工作重心；选中天津，除了探索京津冀协同发展之外，对接中韩自贸区建设、辐射东北亚也是题中要义；选中福建，则是侧重于为海峡两岸经济合作探索新模式，为加强与21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区的交流合作拓展新途径。

自贸区前景展望

尽管不可能对各个自贸区的细致走向作出判断，但仍可以根据上述对自贸区整体战略布局的观察，看出自贸区未来发展的大体端倪，那就是顺应“一带一路”战略推进区域扩容、聚焦投资金融与政府职能领域深化核心改革、明确时限加速经验的复制与推广。

基于以上对自贸区整体战略布局的分析，我们可以对自贸区未来的发展作出三点大胆预测：

第一，从区域布局上看，自贸区未来将进一步扩容，并将重点布局于能够实现对“一带一路”影响与辐射的枢纽城市。“一带一路”战略是新一届政府全球外交的核心，自贸区建设将从属与服务于这一战略部署。尽管现有上海、广东、天津与福建自贸区对此有所支撑，但从地理上看，仍主要集中于东部沿海区域，未来存在着向中西部延展与扩容的必然性。实际上，自沪、津、粤、闽自贸区获批以来，多地申报自贸区的热潮不减。目前，重庆、浙江、河北、陕西、湖北、辽宁、山东、河南、四川、甘肃、吉林、广西等省市均在积极申请设立第三批自贸区。这些省市要跻身自贸区行列，既需要有经济实力，会讲故事，更要有高层政治上的支持。抛开政治因素，单纯从区位对接的角度来看，我们认为，被列为丝绸之路经济带核心区的新疆、作为一带一路有机衔接重要门户的广西，扮演内陆型改革开放高地的直辖市重庆，可能较早入选。

第二，从工作重心来看，自贸区改革将由贸易便利向投资促进、金融创新与政府职能转变等硬骨头深入挺近。自贸区由商务部首创并主导，因此把贸易放在最前头，区域选择上一开始聚焦于海关特殊监管区，与外界有物理区隔，风险较为容易控制。这是阻力最小的改革方式，各方面也比较认同，时至今日也取得不错的早期成果，但如果仅仅沿着贸易这一路径继续搞下去难有大的突破，也不符合自贸区构建高水平开放经济新体制的根本宗旨。为此，自贸区的工作重心正在向投资领域、金融领域、政府职能转变、新兴业态培育等核心议题上加速转变：首先，投资领域加速向内外资遵循统一、透明、公平、便捷的规则体制转变，既便利于中国资本走出去，也增强中国对国际高端资源的综合吸引力；其次，金融领域在构建起有效的审慎风险管理体系基础上，加速实现资本项目可兑换和对内对外开放，着力打造具有国际影响的金融中心，逐渐在国际经济金融治理中发出中国声音；再次，以负面清单管理为核心，深化行政管理体制改革，进一步推动政府简政放权、转变职能，更好地处理政府与市场、社会的关系；最后，积极利用制度创新的便利，大力推动大众创业、万众创新，在培育互联网+、智能物联网等新型产业与新兴业态上先行先试。上述工作重心的转变趋势在上海、广东、天津、福建自贸区的战略定位中均有突出体现，未来也将得以凸显延续。

第三，从改革步伐来看，自贸区深化改革与对外开放经验的复制与推广将持续加速。中央对于自贸区改革有着明确的时限要求，上海自贸区成立之初即提出了3年出成效的口号。实际上，在2015年1月29日即上海自贸区成立约一年半之际，国务院印发了《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，对上海自贸区在贸易便利、投资管理、金融创新、服务业开放、事中事后监管等方面的成功经验做了全国推广。而在外商投资与对外投资管理领域，受到上海自贸区负面清单改革的倒逼，发改委与商务部近年来简政放权的力度很大，全国改革的整体速度与自贸区加速逼近。可以讲，自贸区“制度创新-经验推广-倒逼改革”的良性效应已然初步形成。可以预见，在十八届三中全会全面深化改革蓝图的规划指引下，未来中央对于上海、广东、天津、福建自贸区改革步伐的时限要求将进一步收紧，1～3年之内将有一批系统性的经验复制与推广到全国。长远来看，自贸区改革的目标将是在全国推行同一份投资负面清单、同一套金融开放与监管体制、同一类政府管理与服务模式。