“十三五”环境经济政策体系建设

文/董战峰

“十二五”：环境经济政策体系

大量政策出台实施。同传统的行政命令型政策相比，环境经济政策在减少管理成本、调整利益分配关系、调动各方积极性以及筹集环保资金等方面具有显著作用。经济合作与发展组织（OECD）成员国的环境经济政策发展史，充分证明了环境经济政策在建立环境保护长效机制、提升环保工作效率中的重要作用。随着我国市场经济的不断健全发展，环境经济政策适用的政策环境逐步具备，环境资源的价值渐被认可，环境经济政策越来越受到重视。“十二五”以来环境经济体系建设取得重大进展，国家出台了大量的环境经济政策，涉及财政、水费、价格、补偿、排污权交易等多个方面（见图1）。据不完全统计，2013年度国家层面约出台67项环境经济政策文件，2014年国家层面约有30项环境经济政策文件。

图1 “十二五”时期国家环境经济政策数量

环境财税、定价政策是改革重点。“十二五”时期环境经济政策进入快速发展期。其中，环境财政政策、环境税费政策、环境资源定价政策是重点。国家实施了良好湖泊专项资金政策、大气污染防治行动计划专项资金，以及对环保财政资金项目推进实施基于绩效的管理试点等。绿色税收建设也在加快，资源税从价计征范围逐步扩大，原油、天然气资源税改革在全国全面铺开；消费税、增值税和车船税等环保相关税种的绿色化也是“十二五”绿色税收改革的重点；环境税费改革也在推进，尽管环境税改革方案没有出台，但是已经在集中论证阶段；排污费改革取得突破，现行排污收费制度从2003年开始建立，已实施11年之久，也暴露了一系列问题，特别是征收标准低的问题，污水类和废气类污染物排污费征收标准仅分别为每污染当量0.7元和0.6元，这一标准自2015年6月开始上调1倍，说明排污收费改革经过多年努力取得了较大突破。全国全面实施燃煤电厂脱硫、脱硝和除尘电价政策，目前脱硫电价加价标准为每千瓦时1.5分钱，脱硝电价为1分钱，除尘电价为0.2分钱。环保电价对调动燃煤电厂安装环保设施的积极性，减少大气污染物排放发挥了重要作用。截止到2014年3月份，全国脱硫机组装机达7.5亿千瓦，脱硝机组和采用新除尘技术机组的装机容量已分别达到4.3亿千瓦和8700万千瓦。水价改革主要集中在阶梯水价，2015年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制。

环境经济政策体系建设取得较大突破。除了环境财税、环境定价等环境经济政策发展较快外，其他环境经济政策进展较慢，但也有较大突破。国家发布了《绿色信贷指引》，推动银行业积极调整信贷结构，防范环境与社会风险，促进经济发展方式转变和经济结构调整；《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》出台，强制型环境污染责任险在重点典型行业的试点启动。2014年8月25日，《排污权有偿使用与交易试点指导意见》出台实施，这是国家首次出台有关排污权有偿使用与交易的政策文件，虽然主要是指导地方试点深化探索，但在一定程度上表明探索多年的排污权交易政策终于取得一定进展，目前已有11个省份成为环保部和财政部联合批复的国家试点。生态补偿也取得较大进展，重点生态功能区、林业、草地、流域等领域的生态补偿体系基本建立，新安江跨省流域生态补偿试点对我国跨区域补偿问题作出了有益探索。

市场机制在环保工作中的地位和作用逐渐加强。充分发挥市场机制在资源配置中的作用是解决环境资源无序使用的重要措施，“十二五”时期利用市场机制深入推进环保工作取得较大进展，主要体现在：一是新《环境保护法》（下称《环保法》）的颁布，对违法排污企业实行上不封顶和“按日计罚”，提高了违法成本，解决了过去调控企业污染责任处罚经济政策手段不够硬的问题；二是企业环境信用体系建设逐渐完善，“十二五”期间，《企业环境信用评价办法（试行）》颁布并实施，加上新《环保法》规定环保部门应将企业的环境信用信息记录并公开发布，这对促进企业主动改进环境管理具有重要意义；三是绿色金融体系逐渐深化，全国有27个省（市、区）出台了有关绿色信贷政策推进绿色信贷试点，新《环保法》的有关规定固化了环境污染责任保险实施的法律基础，试点地区和范围迅速扩大，环境污染责任保险对重点领域环境风险防控的调控功能有望得以强化，绿色保险逐渐成为应对环境污染风险的有效市场手段；四是推进排污权有偿使用与交易政策的指导意见的出台，明确了国家排污权有偿使用与交易政策试点探索的路线图，是环境市场制度的重大突破；五是大力推进实施政府与社会资本合作模式（PPP）和第三方治理，对于明确企业治理责任，吸引社会资本进入到环保市场，提高污染治理效率具有重要意义。

企业环境成本合理负担机制不断健全。企业环境成本的负担主要有两种形式，包括税费和价格，“十二五”时期环境税费政策和环境资源价格政策体系逐渐完善，环境成本逐步体现。针对一些重点矿物资源的资源税的征收标准提高、排污费标准提高以及污水处理费征收标准的提高，在一定程度上推进了企业环境成本的内部化。脱硫脱硝除尘环保电价加价政策的出台实施，促进了燃煤发电企业与环保设施的投运，鼓励风力、太阳能、生物质等可再生能源发电的新能源价格政策也陆续出台，对能源结构调整发挥了重要作用。而针对高污染、高能耗企业实施阶梯电价，对于重点行业的落后产能专门实施了惩罚性加价政策，对加快“双高”重点行业落后产能退出发挥了重要作用。

“十三五”环境经济政策体系建设面临三大挑战

环境经济政策法制化建设不到位。健全的法律是政策执行的重要保障，成熟的环境经济政策需要以相关的立法为基础才能得到有效实施。尽管新《环保法》对环境污染责任险、生态补偿、排污收费等经济政策予以规范，但这毕竟只是提供了一个法制化建设的原则框架，总体上看我国环境经济政策法制化建设还远远不够。一是我国环境经济政策法律地位不高，多为指导性的“意见”、“通知”或“暂行办法”，且已出台的政策文件中原则性要求居多，实质性内容偏少，现有的环境经济政策文件法律效力较低、可操作性条款缺乏，难以给地方试点以有力的支持，客观上造成了环境经济政策建设的滞后；二是环境经济政策法制化不到位，环境违法成本低的弊端削弱了经济政策作用基础，环境违法行为往往会使企业获得远远超过环境经济政策所能调节的利益幅度，从而部分环境守法企业将不具备市场竞争优势，出现“劣币驱逐良币”的环保困境。

资源环境定价机制不健全。一是资源环境产品价格尚未完全真实地反映长期环境损害和环境恢复成本，“资源低价、环境廉价”模式的价格机制无法激励环境治理和改变生产者、投资者的环境行为；二是部分地方政府越位、错位，人为压低环境成本，导致市场价格扭曲，使得企业实际承担的环境成本更是远低于应承担的成本责任，企业的真实环境成本难以内部化，导致企业污染治理动力缺乏；三是逐利的市场投资者和银行机构对环保市场信心不足，环保产业难以获得足够的发展机遇，银行机构和投资者仍然倾向于选择重化工企业，以保障稳定的利润收入，导致环保技术、设备与服务供给不足，形成恶性循环。

环境经济政策实施不到位。一是环境经济政策作用空间不大，环境政策与国家宏观经济政策长期脱节，环境保护让位于经济发展的思维在一些地方仍旧根深蒂固，作用范围受到很大抑制；二是环境经济政策覆盖面不够，大多数环境经济政策集中在生产环节，在流通、分配、消费等环节手段少、作用小，全方位的环境经济政策体系尚未形成，难以真正实现环境优化经济发展；三是环境经济政策的操作性有待提高，政府一般重视政策的制定和出台，而对政策实施的配套措施和能力支撑建设不够重视，也不重视对环境经济政策作用对象的宣传引导，致使许多政策的执行力严重弱化，影响政策的操作性，甚至导致一些政策未能全面和深入推行下去，造成政策资源的浪费。

“十三五”环境经济政策改革思路

2015年6月10日，广东省高要市金利镇上百亩西江堤外滩涂，被倾倒了大量工业废料。 图/CFP

“十三五”时期，是全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的关键期，经济社会发展迈向新常态，环境资源承载力逼近上限，公众环境关注和利益诉求几何增长，环境保护面临重大转型和机遇改善。环境经济政策是环境保护制度建设的重要组成部分应作为全面深化经济体制改革，以及生态文明建设的重中之重来抓。

基本思路。“十三五”环境经济政策体系建设应在依法治国的总要求下，积极筹划环境经济政策创新发展思路，充分发挥市场和经济手段在环境保护中的作用、充分发挥市场对资源配置所起的决定性作用，破解资源环境约束，推进环境管理转型。坚持以科学发展观为指导，以生态文明理念为引领，贯彻落实党的“四个全面”战略部署，把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，健全自然资源产权制度，完善环境市场机制，综合运用财政、税收、价格、信贷等经济手段，建立政府与市场统筹，法律、经济、技术和行政办法协调的系统完整的环境经济政策体系，把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道。

改革原则。（1）强化法制化建设。以新《环保法》等法律法规为基本依托，围绕环境质量改善，污染减排、环境风险防范、环境基本公共服务建设，加快资源环境产权、排污权有偿使用及交易、生态补偿、政府和社会资本合作模式（PPP）、第三方治理等环境经济政策创新，将部分环境经济政策纳入法制化轨道。（2）系统推进与重点完善相结合。按照“建立系统完整的制度体系，把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道”的要求，加强顶层设计，从生产、流通、分配、消费的再生产全过程入手，以自然资源资产产权、自然资源资产负债表、生态环境损害赔偿和责任追究、生态补偿等重大制度为突破口，加快环境经济政策制度改革与创新。（3）由易而难分步推进实施。鉴于环境经济政策体系建设的复杂性，“十三五”时期环境经济政策改革要分阶段、有针对性的实施。环境经济政策重点突破期主要是改革和完善现行环境经济政策，力争到2017年实现该目标；2017～2020年的主要任务是全面提升环境经济政策体系、使政策多样化和制度化，形成较为完善和成熟的环境经济政策体系；2020年及以后是政策优化期，要将环境经济政策运用到环保之中并根据环保需求有所调整和优化，使之适用于我国的环境保护。（4）强化评估和配套建设。针对部分环境经济政策实施效果不佳的问题，开展政策实施绩效评估，加强部门配合，完善配套政策机制建设，加强政策制定实施过程中的公众参与，提高政策制定的质量，提高政策实施效果。

政策目标。到2020年，排污权有偿使用与交易、环境金融、生态补偿等重点经济政策取得显著进展，政策效果更加明显。环境经济政策评估机制初步建立，环境经济政策制定的科学化水平大幅提高。环境经济政策体系更加完善，在环境管理中的地位更加重要，基本形成系统完整的环境经济政策体系。

“十三五”着力完善三项长效机制

完善环境财政机制。当前和今后很长一段时期环境财政仍将是环境经济政策体系完善的重点。“十三五”时期环境财政机制的完善主要包括加大环保财政资金投入力度、优化环保专项资金的结构以及创新环保财政资金的使用模式。环保财政资金投入方面，需要明晰中央与地方环境保护事权，中央财政加大对属于中央事权的环境保护项目支持力度和对重点区域污染防治的支持力度；地方各级人民政府要重点支持涉及民生的项目和工作。环保专项资金结构优化方面，中央财政统筹整合主要污染物减排等专项，设立大气污染防治专项资金，出台大气污染防治专项资金管理办法；建立基于绩效的环保资金使用方式，研究采取专项转移支付等方式，按照治理成效实施“以奖代补”。创新环保环境财政资金使用模式，完善环保电价等环境补贴政策，适时调整环保电价补贴标准，研究将脱汞纳入环保电价的可行性。继续发布《节能产品政府采购清单》和《环境标志产品政府采购清单》等，稳步推进政府绿色采购制度。建立环境损害赔偿基金。

完善环境资源定价机制。在充分发挥市场在资源配置中的重要作用，深入推动现有税种“绿色化”、完善环保收费制度、改革环境价格政策以及健全绿色贸易政策等方面，充分实现市场定价和资源有偿使用。“十三五”时期，现有税种的“绿色化”主要任务是继续推进环境保护税法出台，制定及出台环境保护税税收收入使用方案以及其他配套法规等，推进在全国开始征收环境保护税。推进现有资源税和消费税的改革，将资源开采利用的生态环境成本逐步纳入资源税，进一步发挥消费税对污染产品消费行为的调节作用。同时，需要进一步完善税收环保优惠政策，研究制定有利于环保产业发展的税收优惠政策方案。进一步完善环保收费政策，鼓励地区污染物种类差异化，实行差别收费政策；完善污水处理收费，推动污水处理费定价市场化，鼓励实行差别化收费标准以及将污水处理效率纳入收费标准；进一步改革环境价格政策，加强研究并出台自然资源定价指南，全面推行阶梯价格政策，实行差别价格等。进一步加强对外投资企业环境管理，推进绿色产品贸易便利化，加强对进出口产品的环境监管，重视投资企业的环境绩效以及利用“两行一金”推进绿色经济。

完善环境市场机制。充分发挥市场在环保融资、排污权交易、环境污染治理等方面的作用，推动融资手段多样化、污染治理市场化。深化绿色信贷服务，加强绿色金融政策评价体系研究，推动建立有利于政策性金融机构支持环保的政策和机制，发布重点行业绿色信贷指南；完善环保污染责任保险政策，加强宣传和教育引导企业自主投保，创新政策引导和奖励机制，引导高环境风险企业开展风险管理，加强环境污染责任保险能力建设；完善绿色证券政策，加快推动上市公司环境信息公开，培育和发展绿色债券市场。逐步全面建立排污权有偿使用和交易制度，实施排污权有偿使用，研究制定排污权有偿使用费收取使用和交易价格等管理规定，进一步规范各地定价方法和依据；加快推进排污权交易，研究制定鼓励排污权交易的财税等扶持政策，鼓励试点地区积极探索和创新交易机制；建立排污权储备制度，积极探索排污权抵押融资，鼓励社会资本参与污染物减排和排污权交易。推进环境污染治理市场化，推广运用环保政府和社会资本合作模式（PPP），全面推进污水、垃圾处理、生态修复等资源环境和生态保护项目的政府和社会资本合作模式，开展环保政府和社会资本合作项目绩效评价；推进环境污染第三方治理，推进实施《关于推行环境污染第三方治理的意见》，尽快制定出台相关配套制度；加快建立健全环保责任界定机制、加强环境污染第三方绩效评价、建立环保企业诚信档案和信用累积制度，强化政策引导和支持，研究出台第三方治理项目增值税即征即退政策。

“十三五”重点夯实三项基础

继续深化环保综合名录机制，完善环保综合名录管理文件体系。正式发布《环境保护综合名录管理办法》、《环境保护综合名录制定管理办法》、《环境保护综合名录制定技术导则》等系列规范性文件。创新丰富名录形式，固化和丰富名录应用机制，定期制定与发布环保综合名录地方版，探索制定“高污染、高环境风险”工序与工段名录，针对绿色贸易、绿色信贷、绿色保险、绿色税收等方面环境经济政策的具体需求，制定并发布专项子名录。提升名录与国家基础统计制度和管理制度的融合性，加强与国家基础统计制度和国家经济管理制度的融合衔接。探索建立独立的产品环境管理制度，建立全覆盖的产品环境绩效区分与标识制度和基于产品环境绩效标识体系的绿色产供销一体政策机制。充分利用现代互联网和物联网技术探索名录制定与应用新机制，建立基于互联网的重点产品与企业环保数据信息抓取技术和基于互联网的绿色供应链政策机制。

完善环境信用评价制度，分级建立企业环境信用评价体系。根据《企业环境信用评价办法（试行）》的要求，分级建立企业环境信用评价体系。构建守信激励与失信惩戒机制，建立和完善企业环境信用信息数据库，提高与银行、证券，保险等金融部门环境信息共享的及时性、完整性和准确性。加强环保、银行、证券、保险等部门的协作联动，加快建立环境保护“守信激励、失信惩戒”的机制，推动环保信用体系建设。推动环境保护领域社会信用体系建设，联合金融监管部门制定金融机构落实绿色金融政策的具体指引；建立和完善企业环境信用信息数据库，提高与金融部门环境信息共享的及时性、完整性和准确性。

全面推进环境经济核算机制。构建核算框架体系、研究技术规范及在全国层面环境容量核算、生态系统生产总值核算，初步建立绿色GDP2.0政策应用体系，形成核算技术支撑能力，组织建立绿色GDP核算的相关技术规范。可以选择深圳、海南等不同地区开展试点工作，试点内容包括环境成本与环境效益核算、环境容量核算、生态系统生产总值核算以及经济绿色转型政策试点。在试点的基础上研究建立生态系统生产总值核算体系与框架，开展生态绩效评估，适时出台绿色GDP2.0核算技术指南。