“新常态”下的京津冀一体化

文/丛屹

京津冀协同发展战略是“新常态”下的重大国家战略：作为欧亚大陆桥的东北亚支点，与“一带一路”和“亚投行”战略呼应勾连；作为东部沿海区域，内含“自由贸易试验区”和“自主创新示范区”的国家战略；作为东部三大经济圈域之一的环渤海区域核心地带，“互联网+”、“大众创业、万众创新”是其转型发展的重要内涵。

“京津冀协同发展”作为重大国家战略自2014年初提出至今，经过学界和政府部门的多方探讨，已经形成“京津冀协同发展规划纲要”并发布。尽管有一些不同的理解，但从设计框架看，规划纲要基本上确定了以北京为“中心”的三地分工布局。很明显，从战略规划提出的意图看，“一体化改革”是京津冀协同发展的核心目标。

众所周知，自改革开放以来，经过30多年的高速发展，中国社会经济发展出现了较为严重的结构性失衡。十八大以来，新一届政府关于“三期叠加”、“新常态”的论述，高度概括了我们当面经济形势所面临的问题，结构调整和转型升级势在必行。不仅产业结构面临升级调整的压力，区域结构也同样面临升级调整的压力。

从区域和城市发展的角度来看，区域结构调整是新型城镇化的重要内涵，京津冀区域的问题具有典型意义。截至“十二五”末，尽管京津冀三地在总量增长方面取得了巨大成绩，但其发展中的结构性问题非常突出：三地产业结构互补性差、合作水平低，规划发展上行政区隔、地方竞争行为明显；经济落差大，“先进的欧洲城市”与“落后的非洲农村”并存的现象突出，京、津两个超级大城市周边就是“环京津贫困带”；区域城市体系分布极不合理，北京“大城市病”突出；资源、环境压力巨大，对可持续发展构成挑战；与长三角和珠三角相比，京津冀区域计划色彩较浓，市场配置资源的能力较差；等等。产生这些问题的根源，在于传统政府管理的体制机制困境，而要突破传统政府体制机制障碍，就必须“打破一亩三分地”，采取顶层设计，以“一盘棋”的思路来实现协同发展。

对“一体化”目标的认识

历史是不可逾越的，不同区域在文化、基础、制度变迁路径上的不同，决定了其模式选择往往不能全盘照搬，也不可能简单地搞全国“一刀切”，必须因地制宜寻求创新突破。与长三角、珠三角相比，京津冀区域协同发展水平较低，其实现“一体化”目标客观上需要体制机制的转换时间，应当采取分步走的策略。

尽管目前各界对“一体化”还有一些不同认识（例如，近期内童大焕、任志强等人的看法），但从经济结构调整和转型升级的角度来看，区域一体化是提高区域整体发展水平的必由之路。“一体化”并非“均质化”，从“行政区隔”到区域一体化，显然不可能一蹴而就，而是一个逐步推进、不断完善的过程。

区域一体化的推进，不仅涉及增量调整，而且涉及存量调整，甚至涉及“触动灵魂”的问题，其现实难度远远比书面上的研究要复杂得多，是一项艰巨的系统工程。因此，在现实推进的步骤和进度安排上，不但要考虑区域内各地方的资源、基础和制度条件，还要考虑发展的阶段性要求和经济形势的阶段性特点，协调好“一体化”各个子目标的先后次序和衔接关系，由易及难、重点突破、层层递进、坚持不懈。

协同发展中的“一体化”逻辑

“一体化”是协同发展的目标，协同发展强调的是分工合作，因此，“一体化”也就并非“均质化”，而是合作制度框架下的市场一体化、要素一体化。

资源条件、环境约束是京津冀区域合作发展的基础。目前，京津冀三地的总体发展共同面临资源约束和环保压力，三地既需要共同承担“节能减排降耗”的任务，又要面对三地在发展水平上客观存在的梯度差异，协调好成本分担和转移补偿的关系。补偿性原则在三地协同发展中是需要考虑的，历史上先进城市对落后地区的虹吸效应，是形成区域内发展落差的主要原因，现阶段需要先进城市对落后地区进行反哺，才能由“先富”带动“共富”。这种关系，不仅存在于京、津两个超大城市与河北之间，一定程度上也存在于京、津两地之间。所以，正如我们现在所看到的，北京作为首都，因功能过多和资源过于集中出现了严重的“拥堵”，需要对外疏解“非首都功能”；天津需要提高发展能力和水平；河北则需要发展机会和优化产能。由此，也不难理解，实现协同发展的首要问题，是对资源配置进行存量上的调整，以摆脱现有的“马太效应”。这不是简单地靠市场机制所能解决的问题（其实这些存在的问题本质上是一种市场失灵现象），需要“政府有为”，在总体规划上进行顶层设计，这也是规划纲要的本质所在。

交通一体化、信息一体化是京津冀协同发展的重要基础，也是先期目标。交通等基础设施的一体化，是协同发展的基础条件，协同发展不但要尽快解决各自为政的“断头路”现象，还要尽快实现以公共交通为核心的交通体系和以通信为核心的信息基础体系的互通互联。基础设施的一体化，是协同发展的血脉，“主动脉”和“毛细血管”构成的网络，要在不断优化的基础上实现区域全覆盖。其中，主要城市节点应尽快实现快速轨道交通网络的覆盖，压缩区域交运的时间成本。

金融一体化是京津冀协同发展的客观要求，也是市场一体化的重要内核。“金融是现代经济的核心”，结构调整和转型升级需要资本力量的支持。但单纯依靠市场力量的金融创新，往往难以摆脱资本的逐利属性和短期属性，这就是我们常说的“银行往往只会锦上添花，而不是雪中送炭”。引导社会资金投入到区域开发领域，往往需要政府层面主导的金融创新，组建区域开发银行、采用PPP模式等。我们现在有幸看到了这方面的举措和创新正在积极开展。

社会管理一体化是京津冀协同发展的最终实现形式，也是市场一体化的终极制度基础。新型城镇化最终是以“人为核心”的城镇化，人的流动自由，往往是市场一体化的最高形式。社会管理一体化的核心内容是公共服务的一体化，正如目前积极推动的“包括建立区域内统一的公共就业服务平台和劳务协作会商机制，落实养老保险跨区域转移政策，统筹三省市考试招生制度改革等”。社会管理一体化的实现，预计是一个较为漫长的过程，需要逐步推进，“成熟一项、推出一项”。

需要格外关注的几个问题

区域一体化，是城镇化的高级发展阶段。改革开放以来的快速城镇化，曾经一度成为经济增长和社会发展的推动力。但截至“十二五”末，以往的城镇化与投资驱动型的增长模式、加工贸易为主的外需拉动模式以及土地财政为主的城市开发模式连为一体，导致了严重的“不完全城市化”现象，最终导致我们在城市化速率最快的时期（城市化率达到50%左右的发展阶段），经济增速却开始放缓，出现了理论与现实的悖论（有学者定义为“城市化陷阱现象”）。所以，区域一体化作为新型城镇化的策略选择，不能沿袭老路，必须充分吸取之前的经验和教训，闯出一条以效益和质量为核心的新路。

首先，京津冀协同发展是新型城镇化的典型案例，也是我们对传统城镇化的纠偏，是对各自为政、以GDP为核心、土地城镇化过快的城市化路数的修正。新常态下，传统的城镇化面临困境，土地财政难以为继，产能结构粗放、效益下滑，产业结构调整困难重重。京津冀协同发展，不仅要解决三地之间的结构优化，更要结合当前国家宏观上的产业结构调整方向。自2012年起，作为东部沿海三大经济圈域之一的京津冀，经济增速明显放缓，结构升级的压力逐渐凸显。所以，我们也必须认识到，京津冀协同发展战略是“新常态”下的重大国家战略，与其他国家战略是相互支撑、相辅相成的关系：作为欧亚大陆桥的东北亚支点，与“一带一路”和“亚投行”战略呼应勾连；作为东部沿海区域，内含“自由贸易试验区”和“自主创新示范区”的国家战略；作为东部三大经济圈域之一的环渤海区域核心地带，“互联网+”、“大众创业、万众创新”是其转型发展的重要内涵。

其次，按照2013年“7.30”会议提出的“结构调整与转型升级”的思路、十八届三中全会提出的全面深改的框架设计要求，京津冀协同发展的主要内涵是创新，是治理模式创新、行政体制改革、深化市场经济、社会管理体制等方面的创新综合。一些传统增长模式的积习和弊端，必须予以修正。例如，比较突出的现象，前期热炒保定房价、近期通州房价上涨，实际上反映的仍然是土地财政思维和投资驱动增长的传统路数。我们现在必须深刻认识到，靠以土地开发和房地产拉动经济增长的方式，已经走到尽头了，其过度超前发展已经严重破坏了实体经济和虚拟经济之间的平衡关系。房地产、股市等虚拟经济的发展，一旦脱离实体经济发展所需，就产生泡沫化风险。所以，京津冀协同发展规划纲要所提出的土地市场一体化，我个人认为，不是简单地把土地买卖放在一起，而是城市土地使用制度和农村土地流转制度（包括耕地和建设用地）的制度创新。创新城乡用地制度，才能避免走过去土地财政的老路，把实体经济的发展成本降下来。如果不是依靠这样的创新支撑，局部房地产市场即使因为规划热起来，即使通过传统“国N条”的调控模式，也难以获得经济增长的长期动力了。这方面的问题，必须慎之！

再次，谈一谈生态环境的保护和治理。众所周知，京津冀区域的“人与资源”和“人与环境”的关系是比较紧张的，生态系统已经相当脆弱。即使我们现在遭遇增速放缓的压力，也不应该放弃淘汰落后产能、淘汰“冒烟”产业的决心。生态环境的保护，必须在形成共识的基础上，建立有效的联动机制，避免以往地方政府出于GDP政绩观考虑的地方保护主义的出现。对于一些能耗大、污染重的重化工业，一方面要采取经济手段（如建立统一的排放权交易市场）和法制手段督促其通过技术创新节能减排；另一方面必须通盘考虑，在规划布局上适度规模集中，杜绝各地分散发展的问题。

最后，谈谈科技创新。产业升级以创新为内核。相较其他区域，近年来京津冀区域的创新体系和创新能力发展迅速，但区域内的创新格局并不均衡，创新资源和创新能力评价上，北京遥遥领先于天津和河北，在科技研发和科技金融方面尤其如此。从规划纲要上看，北京作为科技中心作好基础研究创新，天津研发转化，河北推广应用。大体格局如此，但目前仍缺少联动机制。创新的转化应用，需要完善的区域创新系统和产业氛围。从目前区域科技创新评价体系评估的结果，我们不难看出，京津冀区域的短板主要在于国有经济占比过高，民营经济总量小、活力不足。所以，行政体制改革、国有企业改革势在必行，为加快民营经济、混合所有制经济的发展打好基础，才能逐渐提高市场机制决定资源配置的能力，激发区域创新发展的活力。