积极构建环境绩效评估与管理制度

文/董战峰 郝春旭

2015年9月12日，中共中央政治局审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，强调要构建充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，明确提出了评价考核体系建设的基本方向。这是生态文明制度建设的重大突破。环境绩效是生态文明绩效的核心内容，其重点是关注资源、环境、生态要素综合管理的效能水平。加快推进生态文明绩效评价考核和责任追究制度，其核心和关键是要推进建立环境绩效评估与管理制度，逐步建立绩效导向的环境管理评价和考核模式，改变长期以来我国环境保护工作重投入轻产出、重建设轻成效、重效果轻效益的低效率、粗放式管理模式。“十三五”期间，经济增速减缓，经济结构调整优化升级，绿色增长和转型是基本发展态势。我国的环境管理模式必须坚持问题导向、需求导向和手段创新导向，以适应社会经济和环境保护工作的发展态势要求，积极构建环境绩效评估与管理制度。

环境管理转型的重要手段创新

环境绩效评估能够增强环保决策的科学性。评估判断针对地区、政府管理部门以及行业等不同环境管理主体的环境保护工作成效情况，以往多以定性分析为主，而环境问题具有复杂性、非线性、不确定性和不可逆性，因此，亟须定量评估不同管理主体的环境绩效水平，通过建立多元化、多层次的环境绩效评估体系，为今后环境发展趋势预测、政策有效性评估及环保经费分配等提供管理支撑。

环境绩效评估有助于建立环境管理效能清单。通过建立科学合理的环境绩效评估与考核体系，评估地区环境绩效，可以发现环境现状、趋势与影响，以及各地区环保管理工作中的优势和存在的问题，为各级政府部门环境、经济政策决策提供科学依据，推进各地区对其环境管理决策的调整和控制，以作出最优决策，有利于区域环境保护工作的开展和可持续发展。

环境绩效评估可作为促进环境管理转型的重要手段。长期以来，我国环境管理方式粗放，更多地集中在针对环境问题导向的管理效果层次，对环境管理的效率、效能重视不够，导致环境管理成本过高，环境管理决策科学性支撑不足，也造成了环保工作的被动局面。此外，由于环境管理手段不足，环境管理难以应对复杂的环保工作形势，难以对其他经济、资源管理等相关部门的环保相关行为起到引导和规制作用。环境绩效评估制度建设可以推动营造“大环保”格局。

环境绩效评估有助于建立科学合理的环保绩效考核制度。环境绩效评估强调对政府主管部门宏观环境管理绩效的评价。环保绩效考核强调对各级干部环保政绩的评判。环境绩效评估可以为环保实绩考核提供基础，可以将一些管理上成熟的环境绩效评估指标纳入到环保实绩考核体系中；也可以构建环境绩效评估与环保实绩考核双体系，以更好地监督政府加强环境保护工作，更好地促进领导干部重视环境保护绩效。

现状：总体处于试点探索深化阶段

地方环境绩效评估与管理试点探索在加快推进。2011年，国务院启动政府绩效管理试点工作，北京、福建、深圳等试点地区政府迅速研究制定了试点工作方案，并采取有效措施，扎实推进试点工作。一些试点地区结合推进政府绩效试点，推进环境绩效管理实践，并开展了具有地方特点、多种模式的探索。开展政府绩效评估与管理试点较早的福建省，建立了体现生态功能区差异性的绩效评估体系；北京、深圳等也在探索构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系；四川、广西以及新疆三个试点地区的绩效管理工作则相对进展缓慢。其他非试点的一些省份，包括河北省、辽宁省、黑龙江省、江苏省、湖北省、山西省、广东省等，也相继开展政府绩效评估与管理工作，并不同程度地将环境相关指标纳入政府绩效评估与管理中。福建省、深圳市等一些地方在推进生态文明建设考核工作中，对环境绩效给予了重点关注，并在逐步深化环境绩效管理探索。总体来看，我国的地方环境绩效评估与管理试点探索在逐步深化，特别是随着环境保护工作形势的发展以及生态文明建设的深入推进，环境绩效评估与管理试点探索正在加速前进。

刚刚通过的《生态文明体制改革总体方案》，强调要构建充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。 图/CFP

实施环境绩效评估与管理提升了试点地区的环境管理效能。目前，各地开展的环境绩效评估与管理主要是以环境目标责任考核为主的环境绩效管理，对实施基于绩效方式的环境管理越来越重视，并结合管理实践需求不断完善。地方政府利用环境绩效评估与管理工具，对地方环境管理工作进行全方面地考核与评估，发现其中的短板和不足，及时提出预警，出台切实可行的整改建议，通过评估—反馈—整改的政策实施流程来发现问题、解决问题，提高了环境管理水平。

完善的环境绩效考评制度尚未建立。当前，针对环境保护的绩效考评机制在政府绩效管理中已初具雏形并在快速发展，环境目标责任的考评与政府领导的政绩挂钩，在党政领导的政绩评定中有着巨大的影响。环境绩效评估与环境绩效考核是两个不同的概念，地方实践也有不同理解。环境绩效评估是评估、识别地方环境管理绩效，可以用于考核党政官员环保成效，并与环境目标责任追究或者环保实绩奖励结合起来；也可以只是将评估结果展示给社会或者管理部门，让社会各方或者管理部门了解环境管理的水平和成效。环境绩效考核则是考评政府的环境绩效，往往与管理责任目标结合起来，与奖惩措施结合起来。在实践中，这两种情形都有不同程度的实践。但总体来看，环境绩效考评制度还在探索，完善的制度远未建立。

环境绩效评估与管理探索正处于历史机遇期。盲目追求GDP的快速增长、单一地以经济发展作为考核政府工作能力和工作状况的时代已经大势不在，各省市开始寻求绿色发展道路，走注重生态文明的发展道路。因此，针对环境保护的绩效评估就更加显现出其独特的地位。以大气污染防治为例，国家、各省市纷纷出台相应的评估机制，明确环境目标责任制，确立了以空气质量改善为核心的评估考核思路。由此，中国最严格的大气环境管理责任与考核制度正式确立。此外，针对水体污染、固废、土壤污染和噪声等环境问题的追责制度、评价体系也在不断的完善发展过程中。

存在的主要问题

环保因素在政府绩效管理中地位和比重比较低。虽然目前政府部门的绩效管理工作中已经逐步体现环境绩效管理理念；但是总体来看，全国各地的生态环境保护在政府绩效管理中的地位和比重还比较低，尚不能充分发挥以环保考核促进地方政府强化环保工作的作用，也没有很好地体现生态文明建设的基本导向。绩效评估与管理还主要集中在环保系统内部以及环保行政职能部门工作的绩效考核方面，面向行政地区的环境绩效评估与管理制度建设还比较缓慢。

环保目标考核的压力过于集中在环保部门。由于目前实践的环境绩效评估主要还是地方政府环保目标责任考核，实质上还是针对环保系统的环境管理行为的评估考核，无法对其他相关政府部门的环保相关工作发挥引导、约束和激励作用。而环保系统内部开展的、形式各样的环保考核工作的责任也主要是落实到环保部门，在当前环保部门权责不匹配、责大于权的管理体制现状下，这些考核工作给环保部门带来了很大压力。

多元化的环境绩效评估机制尚未完全形成。地方环保责任考核以环保系统内部考核为主，政府绩效评估（或考核）体系中，针对环保职能部门的评估（或考核）主要体现在对部门绩效管理工作的评估（或考核），采取的是由上级部门对下级政府的评估（或考核）方式。这种模式有助于提高考核效率，节省考核成本，但是这种评估（或考核）容易导致结果与公众的感受不一致，影响考核评估结果的客观性和透明度。社会公众对环境质量的满意度尚未体现在考核体系中。社会第三方力量还未介入到评估工作中，这在一定程度上影响地方政府评估结果的合理性和可接受性。

环境绩效评估的关键技术问题尚须突破。虽然各地区除了开展环保系统内部环保考核外，也在政府绩效考核背景下陆续开展了政府环境绩效考核工作；但是起步较晚，工作缺乏理论指导和技术方法体系，而且对该领域的基本概念、绩效目标、评估指标、评估方法、工作程序、实施原则以及推进实施思路等方面都缺乏清晰的认识。环境绩效评估数据的可靠性，目前还不能完全保证，评估指标体系的科学性不够，这影响了评估结果的可信度。

制度建设的主要内容

尽快建立统一协调的环境绩效评估与管理体系。加快环境管理转型，实施绩效导向的环境管理模式，发挥环保行政主管部门在推进环境绩效工作中的统筹、协调功能，营造大环保格局，需要建立统一协调的环境绩效管理体系。目前，我国环保部门运行许多具有环境绩效评价或者考核性质的考评工作，如城市环境综合整治定量考核、年度污染减排评估考核、环境保护目标责任制考核，同时还有一些如环保模范城市、生态城市等创建型的评价考核体系。头绪多、工作分散、缺乏沟通与协调，导致效能不高、管理内耗大，建议尽快整合现有分散在各部门各系统分散的考核办法，在环保部内明确一个综合管理部门统一协调负责环境绩效评估，建立一个统一规范的环境目标责任考核体系。在环保部与监察部、组织部等有关部门之间建立一个环境绩效评价与管理体系，可由国务院推进成立环境绩效评估与管理协调工作组，由各有关部门主管领导负责，下设办公室，负责日常统筹、协调与组织工作，最终目标是统筹环保系统内外、建立一个统一协调的国家环境绩效管理体系。

提高生态环保工作在政府绩效评价体系中的地位。进一步发挥绩效评估与管理在环境保护和生态文明建设方面的重要作用，需要重视提高环境保护在政府绩效评价体系中的地位与比重。进一步完善领导干部政绩综合评价体系，提高生态环境质量改善绩效评估指标在政绩评价体系中的权重与分值。指标设定上，定性与定量相结合，突出定量指标以及社会公众对生态环境的满意度指标。各级地方政府要根据本地的主要环境问题，着眼于区域、流域和行业的环境综合整治和大环境的改善。把环境保护的各项任务作为“硬指标”。把环境质量指标、主要污染物排放总量控制指标、环境保护投入指标、污染防治工程、生态环境建设与保护等形象化目标作为政府环保目标责任制的主要内容，使之目标化、定量化、制度化管理。引导地方各级政府把环境保护放在全局工作的突出位置，及时研究解决本地区环境保护重大问题。

探索建立环境绩效评估与管理动态评价体系。环境绩效管理具有动态性和持续性，这体现在两个方面：从起点来说，需要根据历史阶段、客观条件等因素来进行目标设定和任务确认，不能“拍脑袋”和“拍胸脯”，因此，前一阶段的绩效状况必然会产生历史性影响；从终点来说，绩效评价又不能为了评价而评价，而要根据评价的结果找出存在的问题及其原因，并制定科学的环保效能提升方案，对下一阶段的绩效管理产生影响。要探索建立国家-省级-市-县四级环境绩效评估与管理动态评价系统，实现对不同空间层次的环境绩效表现与环境质量水平和演变进行动态监控与跟踪。这个系统应包括三个部分：首先是综合评估指标体系，将环境质量、节能减排、环保投入等系列指标纳入其中，实现对区域性的环境状况进行综合性的科学评价；其次是数据收集和分析系统，能动态输入和展示有关指标信息，形成综合评价结果，并及时展示不同区域的环境状态与排序；最后是动态监控系统，对重要指标的演化过程进行追踪，并当情况持续恶化或进入警戒线时进行实时预警。

形成多元化的环境绩效评估主体。环境绩效评估可以由环境保护部门为主组织开展，也可以是部门联合（如环保部门和水利部门）评估、第三方（甚至是国际组织参与的）评估，评价范围对象、评价方法标准、评价报告发布等可以采取更加开放的形式。应该建立内外结合的环境绩效评估体系，适时、有序引入专业性第三方机构进行评估，努力探索公众参与环境评估的渠道和方式，适度吸纳公众代表进入评估团队，及时向全社会公布评估过程和结果。

“十三五”推进制度建设的思路

推进环境绩效管理的制度化和法制化建设。在全面推行政府环境绩效管理的初级阶段，可由中央制定法律、法规、政策，自上而下为各级政府提供指导意见、技术指南或者管理办法等，逐步建立并完善法律法规体系。首先，制定政府绩效管理相应的法律法规，应涵盖环境绩效评估和管理的内容；其次，根据特定情形，在政府绩效评估与管理工作中，须提高环境相关指标的比重，突出环境绩效的分量；再次，为政府环境绩效管理制定专门的法规标准、技术导则或指南、办法、意见等，为在地方上顺利推进政府环境绩效评估与管理提供引导和支撑；最后，将政府环境绩效评估、管理与现有的“问责”制度、目标管理和绩效考核体系结合起来，使政策导向明晰，解除政府环境绩效评估结果在干部任用等方面运用的限制，减小涉及多部门结果运用的实施难度，使政府绩效评估结果的运用有法可依、公开透明。

建立环境绩效评估长效运行机制。建立与国际接轨的环境绩效评估体系，加强与其他国家的交流、沟通，借鉴学习先进的国际经验和成功案例，以加强我国环境绩效评估工作的科学性和有效性；促进环境绩效评估工作与地方政府现有的管理评估体系有机结合，使得环境绩效评估工作得以有序开展；为使评估结果更加公平公正公开，鼓励第三方机构参与到环境绩效评估工作中，促进建立形成环境绩效评估长效运行机制，调控与优化环境管理体系。

完善环境绩效评估与管理沟通协调机制。环境绩效管理是一项牵扯面广、涉及多部门和多领域的系统工程，需要建立上下级政府之间、不同部门之间的工作协调机制，互联互通、信息共享，协同解决政府工作中遇到的难题，提升行政效能，改进政府绩效。建议中央政府一级设立职能明确的环境绩效管理机构，同时建立有效的环境绩效评估与管理信息系统，既定时间及时上报数据，推行信息资源共享共用，节省信息重复采集的成本，实现环境绩效的实时比对，动态监控政府绩效，随时发现问题和改进工作，提升政府执行力。

加强环境绩效评估的理论与关键技术方法研究。政府环境绩效评估与管理在我国尚处于起步阶段，为了充分发挥环境绩效评估的积极作用，我国政府应构建具有中国特色的环境绩效评估指标体系与评估方法，明确评估目标、评估对象、评估主体以及评估结果的运用。当前不少地方的环境绩效评估试点实践工作存在一定的时间滞后性，对管理支撑的作用不够，需要加强数据采集机制建设，严格控制数据质量，将来要实现当年度实时评估，提高评估结果应用的时令性，实现即时为环境管理工作提供支撑，并更好发挥环境绩效评估作用。

加快推进环境绩效评估试点工作。可选择深圳、福建、北京等在环境绩效评估与管理方面已有一定基础的省市推进开展环境绩效评估试点；探索将环境绩效评估有机融入政府绩效管理中，提高环境保护指标在政府绩效评价体系中的比重；探索将现有内部考核评估为主向内外结合考核评估转变，有序引入专业性第三方机构进行评估；通过试点发现问题，寻找原因，加以改进，由点到面逐步建立适合我国国情的环境绩效评估与管理制度。

“十三五”期间，经济增速减缓，经济结构调整优化升级，绿色增长和转型是基本发展态势，我国的环境管理模式必须坚持问题导向、需求导向和手段创新导向，以适应社会经济和环境保护工作的发展态势要求，积极构建环境绩效评估与管理制度。