国资投资运营公司如何变革

瑞豪 梁国权 崔筠 赵耀

“融、投、管、退”水平的提升需要强大的资本运作能力。一方面，要借助多层次的资本市场，获取充足的资金支持，并降低融资成本，优化融资结构。另一方面，产业投资及整合，离不开兼并收购等资本运作手段。此外，要实现投资退出、提高资产证券化水平，IPO、增发等渠道必不可少

在国资委—国有资本运营和投资公司—国有企业这三层管理架构中，国有资本投资运营公司在国企改革中的定位与角色究竟如何？其怎样成为推动国企改革的引擎？谁又能脱颖而出、成长为优秀的国资投资运营公司？

国资投资运营公司及其前身国有资产投资/运营/管理公司，通常由国企改组、合并组建及股权划拨形成，是政府和国资委的政策投融资平台、资产管理平台和国资运营主体。其在很多情况下需要兼具政策和市场的双重定位——既要承担社会职能，又要经营竞争性行业的国有资产。特殊的成因和定位，导致其中的大多数企业业务庞杂、主业不清、市场化程度低、管理滞后，政府赋予的投融资职能和政策性建设任务同时带来巨大财务压力，使其难以在市场经济中真正实现国有资产“保值增值”。

然而正是因其独特的定位，如果战略清晰并管理到位，它们将可成为改革的急先锋，承担起国有资本投融资、持股管理、资本运作、资产经营和培育优强企业等角色，履行保障重要政策性项目完成、推动传统产业整合与新兴产业引领等使命。

历史机遇

国有企业在改革开放后，历经数次改革，逐步向现代化市场主体转变。“扩权让利”、“抓大放小”、“管人、管事、管资产”，是历次改革的主线。然而，国企改革任重道远，仍存在一系列的难题有待解决。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出了国有企业“属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量”的定位，再一次掀起了国资国企改革新的浪潮。

新一轮的国企改革提出了“有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力和有利于放大国有资本功能”三条准绳，及一系列具体的要求，包括从管资产过渡到管资本、发展混合所有制、优化考核激励机制、改革董事会授权体系、提高资产证券化率等。

作为改革重点，如何以管资本为主、加强国有资产监管是政策焦点之一。“国资委—国有资本运营和投资公司—国有企业”的三层次管理架构，是切实可行的路径。其中，国有资本投资公司以服务国家战略、带动重要产业发展为目标，国有资本运营公司以资本回报为目标。

在央企层面，国家开发投资公司和中粮集团被作为“改组国有资本投资公司”的试点企业开展改革试点。在地方国企层面，上海市政府根据“只管资本、不管具体经营”的要求，通过资产和股权的并购及划拨，由上海国际和上海国盛两家国资平台控股多家上市公司。而广东、江苏、山东、安徽十多个等省份，也已提出并开始组建国资投资运营平台。部分有远见的省级国有资本投资运营平台先行变革，如安徽省投资集团根据自身功能定位和改革要求，开展了全面的战略规划和管控体系改革，并通过建立跨部门机构“深改办”来推动转型。

沉疴待解

客观地讲，国资投资运营公司在战略、管控、人才、激励和能力等方面，存在着诸多沉疴亟待解决。

战略与投资方向不清晰，业务之间缺乏协同。国资投资运营公司因其特殊定位，通常兼具政策和市场的双重角色。一方面，作为政府的战略和投资工具，在基建、民生等特定的领域实现政府意图；另一方面，为了实现国有资本的保值增值，需要在市场化业务中寻求利润和投资回报。同时，部分国资投资运营公司由多家国企合并组建，加之缺乏明确的战略方向指引，导致投资缺乏主线，呈现“小、散、乱”的特点。政策和市场业务之间、市场业务内部之间缺乏协同，经济效益不佳。

管控体系不健全。这主要体现在：对下属公司采取无差异化的管控模式，没有对业务实行分类差异化管控；管理界面不清晰。横向来看，总部部门职能定义不清，存在重合或者疏漏。纵向来看，总部和下属公司权责界定不明，缺乏合理的分级分类授权和监督机制；集团总部和下属公司的法人治理结构不健全，董事会、监事会、党委、经理层之间的关系不明确，尚未形成有效的授权和制衡机制。

人才与激励缺乏市场化机制。业务部门和二级公司管理人员以行政化选用、任命机制为主，尚未形成职业经理人制度，缺乏市场化人才引进机制，导致业务和管理专业人才缺乏。同时，人才任免灵活性较低，距离“能上能下、能进能出”的人才管理体制仍有较大差距。此外，薪酬与绩效挂钩较弱，股权激励、员工持股等激励机制尚未大面积推广。

资本市场运作能力不足。一方面，融资渠道主要集中于银行贷款，不能充分利用境内外多层次的资本市场获取充足、低成本的资金。另一方面，资产证券化水平较低，投资退出能力薄弱，资本流动性有待提高。此外，市值管理能力不足，对持有的上市公司股权缺乏主动管理，不利于国有资本的保值增值，且降低了资本的利用效率。

变革方向

面临挑战，国资投资运营公司只有积极提升自身能力，才能承担时代的重任。战略规划、管控体系、人才机制和资本运作能力是未来的重点变革方向。

首先，规划主业清晰化、平台专业化、运作市场化的战略方向。国资投资运营公司应该根据自身定位，明确主业，并据此梳理旗下资产，优化业务和资产结构。面对多元化的业务组合，建议实行分类的专业化平台运作，以提升业务运作的专业化水平与市场化程度，同时加强业务协同，建立和市场化企业竞争的能力。以国投为例，电力、煤炭、交通板块主要以“绿地”控股方式，投资于关系国计民生、收益较稳定的企业；战略性新兴产业则通过引导基金、创业投资、私募股权投资等方式进行投资；在投后服务上，通过旗下的资管、财务、担保、信托、证券、期货、保险等金融企业，推动产融结合；并通过中投咨询等企业，发展生产性服务业，支撑“投资全产业链”的运作。

其次，构建分类管理、分级授权、专业服务的管控体系。面对多元业务组合，应该根据业务定位、运营成熟度、股权结构等要素，实行分类管理，确定财务型、战略型、运营型、职能型等不同的管控模式。同时，明确定义管理架构，实行分级授权、有效监督的管理体制。总部还应该具备战略、投资、财务、法务、人力、IT等专业的服务能力，可以借鉴“共享中心”的模式，支撑下属公司的业务发展。

再次，建立市场化的人才选用育留机制。企业的成功离不开人才的支撑，在人才的选用育留上，应该采取市场化机制，真正实现“人才强企”。特别地，应该打破体制束缚，加大国企高管市场化选聘和管理力度；建立健全人员能上能下、能进能出、收入能增能减的制度体系；加强员工的专业技能和管理技能培训，完善晋升通道；并通过股权激励、员工持股等市场化激励机制，将企业利益和个人利益更加紧密地结合起来。越秀集团早在2009年已在国企改革取得突破，在广州市国企中导入了职业经理人制度（如全球选聘广州证券总裁），并将下属板块经营者的考核、分配制度与市场接轨；2010年又开展集团董事会考核并决定经营班子薪酬的试点；2015年，事业合伙人制度在越秀地产开展项目试点，未来还将在集团、地区和项目三个层面进一步推广。

此外，提高多样化的资本运作能力。作为以资本投资运营为核心的公司，“融、投、管、退”水平的提升需要强大的资本运作能力。一方面，要借助多层次的资本市场，获取充足的资金支持，并降低融资成本，优化融资结构。另一方面，产业投资及整合，离不开兼并收购等资本运作手段。此外，要实现投资退出、提高资产证券化水平，IPO、增发等渠道必不可少。越秀的资本运作能力堪称行业典范：先从越秀地产剥离非核心的造纸业务并分拆交通业务；再利用港股市场筹集资金，优化资本结构；随后将地产业务和房地产信托相结合，首创产融结合的双轮驱动模式；近期谋划的越秀金控借壳广州友谊上市也已进入审核阶段。高超的资本运作使得越秀成为广州市第一个资产规模超千亿的国有企业。

新一轮的国资国企改革刚刚拉开序幕，国资投资运营公司迎接政策机遇的同时，也面临着体制和能力的一系列挑战。从战略、管控、人才、激励和能力等方面，向现代化、市场化大力改革，是做大做强做优的必经之路。

莊瑞豪、梁国权系科尔尼公司合伙人，崔筠、赵耀系科尔尼公司经理