从“非典”反思应对突发事件联运机制的建构

张剑源

从“非典”反思应对突发事件联运机制的建构

张剑源*

突发事件应急管理有两种基本模式。一种以立法为中心，强调应急法制的建设和紧急状态立法；另一种以法律运作为中心，强调政府和司法机关在面对突发事件时，在法律规定的条件下享有适当的变通权和灵活处置权。通过对“非典”经验的回顾和反思发现，突发事件应急管理并不是立法、执法，或司法等单一条件所能达致的。应急管理的成功从根本上得益于应急联动机制的建立和有效运转。在这一机制中，政治动员、国家立法、执法和司法等要件处在一个相对动态的结构中，不同的结构组合因应着不同突发事件应急管理的需要。

应急管理；突发事件；立法；法律运作

一、引言

如何更好地应对突发事件所带来的巨大挑战，已经成为摆在我们面前的一个巨大难题。从过往的研究来看，很多领域的成果已经对此问题进行了探讨。一种观点认为，突发事件应急管理是一个“动态的调整管理”或“动态”的治理的过程。突发事件应急管理的一个重要特征和主要难点在于突发事件的管理者必须根据阶段性的处置结果和突发事件的发展趋势动态地调整管理活动。在突发事件应急管理中，“危机事件”与“危机管理者”之间总是处在一种动态的博弈过程，应当利用博弈模型生成具体的应急管理预案，进行一种动态的治理。①参见姚杰、计雷、池宏：《突发事件应急管理中的动态博弈分析》，载《管理评论》2005年第3期；童星、张海波：《群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量》，载《学术界》2008年第2期。另一种观点拓展了突发事件应急管理的外延，认为突发事件应急管理不仅仅是一种动态的过程，同时还是一种制度化的保证，两者应该是并行不悖的。②参见张晓磊：《突发事件应对、政治动员与行政应急法治》，载《中国行政管理》2008年第7期；王晨光：《非典突发事件冲击下的法治》，载《清华大学学报（哲学社会科学版）》2003年第4期。可以说，既有研究实际上揭示了突发事件应急管理的两种方案：前者可以被称为动态的方案，后者则可以被称为结构化的方案。两种方案的提出对突发事件应急管理都有极其重要的意义。然而，既有研究并没有指出两种方案在突发事件应急管理的整体结构中具体分工的可能，同时也没有指出两种方案所适用的具体情况。因此，在发生特定突发事件的时候，即便两种方案都存在，我们仍有可能无法找到恰当的、科学的处置方式，甚至会出现在不同方案抉择中的难题、适用的重复甚至错乱等等。因此，透过突发事件应急管理的整体结构来反思和完善突发事件应急管理的不同措施及其结构，在目前突发事件高发的现实情况下显得尤为重要。

本文将对突发事件应急管理的探讨置于法治环境和法治话语中予以考察。因为，不管是动态的应急方案还是结构化的应急方案，都必须在法治的框架内才能得以展开。动态的应急方案就是在突发事件发生情况下执法、司法及更广义上的法律运作的过程；结构化的应急方案实际上就是通过立法保障突发事件应急管理有效展开的过程。本文将以“非典”应急管理的历程和经验为主要分析对象，透过非典应急管理经验，在更大范围上反思不同类型突发事件应急管理的可行路径。

二、非典应急管理诸措施

根据媒体报道，最早的非典病例出现在2002年11月16日的广东佛山。①胡念飞、马小六：《探访我国首例SARS患者：病毒来源至今仍是谜团》，http：//news.sina.com.cn/c/2006-01-12/10388845907.shtml，最后访问日期：2014年2月16日。一直到2003年2月上旬，广东发病进入高峰，但病原不清，而且有家族及医护人员极易被集体传染的特点。②《SARS十年记》，载《重庆晨报》2013年3月12日。此时，国家的医疗和研究机构甚至对病原是否是衣原体，还存在较大的争论。③《中国抗非典大事记》，载《中国青年报》2003年5月12日。对疾病认识的争论在延续，但是疾病并没有减缓传播的速度。2003年3月1日，北京接收了第一例非典型肺炎病例。3月15日世界卫生组织才将此疾改称严重急性呼吸系统综合征（SARS）。在接下来不长时间内，非典向全国大部分地方蔓延。截至4月30日，全国报告有疫情的省份达26个。④吴小亮：《SARS西侵：背景——SARS全国传播链》，http：//finance.sina.com.cn/g/20030506/1623337675.shtml，最后访问日期：2014年2月16日。

（一）信息披露

在非典蔓延最关键的三月和四月份，除了非典引起的恐慌外，关于非典信息披露的问题成为了当时争论最多的问题。

事件最主要的导火索是4月3日下午时任卫生部长张文康在国务院新闻办举行的记者招待会上的信息披露。当时，张文康表示：“截止3月31日”，“北京市12例，死亡3例”，并表示中国局部地区的非典型肺炎疫情“已得到有效控制”。他宣布：“在中国工作、生活、旅游都是安全的。”⑤李菁：《蒋彦永：人民利益高于一切》，http：//lifeweek.com.cn/2003-06-09/000015582.shtml，最后访问日期：2014年2月16日。而2月初媒体对广东疫情的报道，以及3月底北京市卫生局新闻发言人的发言都表示“疫情已经得到有效控制”。⑥《新一届中国政府面对非典考验非常磨合七十天》，http：//news.sina.com.cn/c/2003-06-03/10271130028.shtml，最后访问日期：2014年2月16日。除官方的披露外，有关非典的信息在这一时期是相对封闭的。

转变发生在4月初，一位名叫蒋彦永的解放军301医院（解放军总医院）退休医生，由于认为自己了解到的疫情数据与官方公布的数据不一致，遂通过媒体和自身努力向外界公开他所了解的真实情况。⑦李菁：《蒋彦永：人民利益高于一切》，http：//lifeweek.com.cn/2003-06-09/000015582.shtml，最后访问日期：2014年2月16日。并以此为基础促成了疫情报告制度向透明、公开的方向发展。2003年4月20日，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，卫生部副部长高强第一次承认有漏报问题，他同时对卫生部和北京市进行了批评。同时，他坦率承认，北京疫情已经很严重（当天公布的数据显示，截至4月18日，北京已经确诊非典患者339例，比卫生部门4月14日宣布的37例患者飙升了近10倍）。⑧李菁：《蒋彦永：人民利益高于一切》，http：//lifeweek.com.cn/2003-06-09/000015582.shtml，最后访问日期：2014年2月16日。

从政府在信息披露一例上的转变可以看出，信息应对措施的改变不仅促进了非典疫情信息从封闭到公开的改变。更重要的是，它促进了政府直面非典蔓延事实的勇气和决心，同时也促进了政府一整套应急管理措施的出台和施行。

（二）政治动员

虽然后来的事实证明，4月初，时任卫生部长张文康公布的疫情及相关表态都存在一定的偏差，然而，从相关资料可以看出，从4月初开始，中央层面已经开始高度重视非典疫情及其影响，并已经着手对相关工作展开安排。

4月2日，时任国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议研究了非典防治工作。这是媒体报道中首次提及国务院会议讨论非典问题。会议强调了四点：第一，要把控制疫情作为当前卫生工作的重中之重；第二，要及时向世界卫生组织通报疫情；第三，要进一步与世界卫生组织开展有效合作；第四，要抓紧建立国家应对突发公共卫生事件的应急处理机制。①《国务院研究非典型肺炎防治工作 作出四项部署》，http：//www.chinanews.com/n/2003-04-02/26/290386.html，最后访问日期：2014年2月16日。四点具体要求实际上对非典防治工作做出了最主要的“顶层设计”，也是后来绝大多数工作开展的指针。

4月4日，时任中共中央政治局委员、国务院副总理吴仪到中国疾病预防控制中心调研，就加强疾病预防控制，建立和完善突发公共卫生事件应急处理机制，与卫生部负责人和专家技术人员座谈，强调要抓紧建立和完善突发公共卫生事件应急反应处理机制，特别是公共卫生信息系统和预警报告机制。②《吴仪：应建立和完善突发公共卫生事件应急机制》，http：//www.china.com.cn/chinese/PI-c/307618.htm，最后访问日期：2014年2月16日。4月13日，国务院在京召开全国非典型肺炎防治工作会议，这是国务院首次就非典型肺炎召开专门会议。4月14日，时任中共中央总书记、国家主席胡锦涛到广东省疾病预防控制中心考察，深入了解防治非典型肺炎的情况。胡锦涛指出，要把防治非典型肺炎的工作，作为关系改革发展稳定大局、关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事，切实抓紧抓好。③杨健、刘思扬：《胡锦涛广东考察：心系群众安危 全力防治非典》，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2003-04/14/content_831724. htm，最后访问日期：2014年2月16日。4月17日，中共中央政治局常务委员会召开会议，专门听取有关部门关于非典型肺炎防治工作的汇报，并对进一步做好这项工作进行了研究和部署。会议对非典防治工作进行了细致且科学的总体的部署：提出了要坚持分类指导，全面加强预防；提出对攻关所需的人力、物力、财力，有关部门要给予积极支持；要抓紧建立公共卫生应急处理机制；要加强国际和地区合作，交流预防治疗经验，提高防治效果等。④《中央政治局常委会会议研究进一步做好“非典”工作》，http：//news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-04/18/content_838344.htm，最后访问日期：2014年2月16日。

正因为整个四月份中央的高度重视和统一部署，非典防治工作在整个四月份得到了极好的开展。虽然经历了暂时的恐慌，但是四月份之后，全国都有条不紊地投入到了非典防治的“战役”之中：各地开始配发温度计和药品；门禁制度开始严格起来；隔离观察得到了绝大多数人的支持；疫情信息开始适时、准确的滚动公布……也因此，后来在总结非典防治经验的时候，“党中央、国务院的坚强领导”成了第一也是最重要的一条经验。⑤《新中国档案：战胜非典》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-01/08/content_12777029.htm，最后访问日期：2014年2月16日。更为重要的是，从中央“顶层设计”及其影响中不难看出，在政府尚未具备充分的应急管理能力以及应急法制尚未健全的情况下，政府“自上而下”的强大动员能力的发挥对于应急工作的开展是极其重要和关键的。

（三）执法与司法

在2003年4月17日中央政治局常委会会议上曾提出：“当务之急是采取果断措施，控制疫病蔓延”。之后，不管是中央还是地方都迅速行动了起来。在这其中，执法和司法领域的行动更显“果断”。下文将通过几个案例来具体说明：

第一个案例：2003年5月，安徽省政府批准，物价等执法部门在查处与非典防治有关的违法行为时，涉及大额罚款的，可不举行听证。在防非特殊时期，全省各级物价部门在作出对公民处以1 000元以上的罚款、对法人或其他组织处以10 000元以上的罚款决定之前，可不举行听证，但应将此情况告知当事人。①孙昊：《查处非典案件 罚款不必听证》，http：//www.hf365.com/epublish/gb/paper2/20030415/class000200004/hwz302625.htm，最后访问日期：2014年2月16日。

第二个案例：2003年5月6日，河北省南和县公安局在工作中发现线索，南和县郝桥镇梁庄村村民张某驾驶货车私自从山西拉回6名未经健康检查的南和籍务工人员。为消除疫情隐患，南和县公安局立即展开对6名返乡务工人员的排查，很快将6人全部找到，并对6人进行隔离观察。南和县公安局依法对张某行政拘留15日。②王旭、李静、李理：《河北查处三起违反传染病防治法案 多人被拘留》，http：//www.chinanews.com/n/2003-05-19/26/304424.html，最后访问日期：2014年2月16日。

以上案例主要涉及执法领域，同时也提出了两个与非典应急管理相关的重要的法理问题：首先，在紧急状态下，基层政府在执法过程中能够在多大程度上变通法律的执行？其次，政府在危机处置的时候，能够在多大的限度内合理克减人权（比如进行隔离）？

第三个案例：2003年5月7日，最高人民法院向各高级法院和军事法院等发出通知，要求审判机关要依法严惩严重破坏市场经济秩序的犯罪分子，提出重点打击利用非典型肺炎防治工作实施破坏市场经济秩序的各种犯罪。通知要求，对于借机生产、销售伪劣的传染病防治、防护用品，制售假药、劣药以及不符合保障人体健康标准的医疗器械、医用卫生材料，假借防治传染病发布虚假广告、推销商品、诈骗财物，借机垄断货源、囤积居奇、哄抬物价，以及其他严重破坏市场经济秩序构成犯罪的，要坚决、及时依照刑法规定定罪处罚。③赵中鹏：《最高人民法院发出通知：严惩涉“非典”经济犯罪》，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2003-05/09/content_862930. htm，最后访问日期：2014年2月16日。

第四个案例：2003年5月，根据最高人民检察院的统一部署，北京市检察院向全市检察系统发出工作要求，要求全市各级检察院重点查办六类非典渎职案。包括：政府及有关部门工作人员在制定“非典”防治措施并组织实施工作中玩忽职守，或者滥用职权，隐瞒、压报、谎报、漏报疫情，造成疫情蔓延等严重后果构成犯罪的；卫生行政主管部门及卫生防疫、医疗保健机构工作人员在“非典”的预防、治疗、监测、控制和疫情管理等工作中不履行或不认真履行职责，推诿责任，延误防治以及对出现的疫情不及时通报、公布和处理，造成疫情蔓延等严重后果构成犯罪的等。④王阳、洪章：《六类非典渎职案将被重点查办》，载《京华时报》2003年5月22日。

第三和第四个案例同样反映出与前两个案例相类似的法理问题，只不过这两个案例主要涉及司法领域，问题的核心在于：国家司法机关在紧急情况下所开展的“重点打击”、“重点查办”等工作是否与法律适用所要求的一般性相冲突，其是否会带来相应的负面影响等。

（四）立法

关于非典防治和应急管理可以依据的立法，实际上可以分为两个部分。一部分是非典之前就已经颁布的，关于传染病防治的相关法律规定。这部分法律规定虽然颁布于非典疫情发生之前，但它同样是为了更好地规范应急管理，所以同样与非典的应急管理相关；另一部分是非典疫情发生以后立法机关根据特定情况颁布的。由于不同时期颁布的立法规定所（能）发挥的作用不一样，因此，在分析的时候也应该做区别考察。

在非典疫情爆发之前就已经颁布的立法中，1989年颁布并实施的《传染病防治法》是最主要的一部法律。根据该法，首要问题是：什么是依法防治非典？按照学者的解释，依法防治非典，就是按照《传染病防治法》规定的传染病防治工作的方针原则和各项措施，按照政府有关部门、社会有关组织和公民在传染病防治中的法定的责任和义务，对非典进行监测、报告、控制和监督，依靠国家法律的强制力开展防治非典型肺炎的工作和斗争。①袁祥：《如何依法防治非典——有关传染病防治法几个问题的问答（一）》，载《光明日报》2003年5月1日。在非典防治过程中，真正实现依法防治的标志是国务院于2003年4月8日下发的《关于将传染性非典型肺炎（严重急性呼吸道综合征）列入法定管理传染病的通知》，该《通知》决定将非典列入《传染病防治法》法定传染病进行管理。基于此，在非典防治过程中，各级政府和卫生防疫部门、医疗单位和个人的责任问题，各级医疗保健机构、卫生防疫机构发现非典时，应当采取哪些隔离控制措施的问题，各级政府和有关部分的疫情公布和通报问题，在非典爆发和流行区域，当地政府如何依法采取预防、控制措施的问题，公民发现非典病人或疑似病人的报告问题等都纳入了“依法防治”的轨道。②中宣部宣教局、司法部宣传司、卫生部卫生法制与监督司：《学习贯彻〈传染病防治法〉依法防治非典》，载《新闻天地》2003年第6期。除此之外，在非典疫情发生之前就已经颁布的，与依法防治非典相关的立法规定还包括：民事立法中的合同立法、商事立法中的企业立法、物价管理立法等领域。③参见鲁宁：《非典“可抗或不可抗”之争提升人们对法的敬畏》，载《中国经营报》2003年6月9日；王正业、付洁：《“非典”时期，〈中小企业促进法〉考验政府作为——写在〈中小企业促进法〉发布一周年》，载《中国中小企业》2003年第7期；吴志攀：《“非典”检验〈传染病防治法〉》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2003年第3期等。这些立法对稳定非典时期市场秩序和社会秩序起到了很重要的作用。

在非典疫情爆发之后，虽然《传染病防治法》有了相关规定，但非典的“依法防治”在实际工作中依然面临着很多问题。首先，由于不能及时地将非典纳入传染病，未能合理地定级，因此，在非典疫情爆发早期不能保证政府相关部门执法的顺利进行，出现了“执法延迟”的情况；其次，即便2003年4月8日非典被纳入了法定传染病进行管理，然而，由于非典是一种新型传染病，认识它需要一个过程，又由于疫情严重地区（比如北京）医院系统比较复杂，收集信息工作有一定体制方面的问题；再由于领导思想上不够重视，抓工作不利等，造成了疫情报告与公布在一开始难以进行的情况。除此之外，在监管体制、疫情控制与监督等方面同样存在立法设计与实践经验的错位。④吴志攀：《“非典”检验〈传染病防治法〉》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2003年第3期。也因此，有学者在谈到这一阶段应急法制建设情况的时候曾一针见血地指出：从客观上讲，我们对非典这场突如其来的公共卫生事件的识别能力不足，对其性质认识不够，对其危害估计不足，反应不快。从本质上看，我们缺乏应对突发性公共卫生事件危机的管理机制和处理能力。⑤陈星：《非典催生“应急条例”》，载《人民论坛》2003年第6期。

在这种情况下，国务院依照《传染病防治法》和其他有关法律的相关规定，在总结前一阶段全国防非典工作实践经验的基础上，于2003年5月12日“紧急”公布施行了一部被形容为“因非典而起，为抗击非典而量身定做”的《突发公共卫生事件应急条例》。⑥付子堂：《法眼看“非典”：非典危机与突发公共卫生事件应急法律制度（上）》，载《中国律师》2003年第7期。该条例旨在解决突发公共卫生事件应急处理工作中存在的信息不准、反应不快、应急准备不足等问题，⑦周文水：《非典催生国家危机管理》，载《时代潮》2003年第11期。在预防控制与应急处理指挥制度、应急预案的制定及启动制度、应急处理措施制度、“三就地”和“四早”制度、疫情报告、举报和信息发布制度等五个方面实现了法律制度的创新。⑧付子堂：《法眼看“非典”：非典危机与突发公共卫生事件应急法律制度（上）》，载《中国律师》2003年第7期。紧接着，2003年5月12日，卫生部发布了《传染性非典型肺炎防治管理办法》，这标志着非典防治工作进一步纳入法制化管理轨道。⑨何一：《依法防治非典——卫生部发布〈传染性非典型肺炎防治管理办法〉》，载《中国卫生法制》2003年第3期。2003年5月15日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。虽然存在争议，①曲新久：《“非典”时期的“典型”反应——评“两高”的一个刑事司法解释》，载《政法论坛》2003年第3期。但该“司法解释”还是针对非典防治期间，为司法实践中诸多难以界定的情况提供了法律依据。②这些情况主要是如何准确界定故意或过失传播突发传染病病原体、危害人身安全的行为；编造、故意传播恐怖信息的行为；传染病防治失职的行为；非典期间哄抬物价的行为等。参见严励：《审理涉非典刑事案件的法律保障——两高办理涉非典刑事案件司法解释的解读》，载《政法论丛》2003年第5期。

三、围绕立法中心论与法律运作中心论的争论

从上文的讨论中基本上可以归纳出一条主线及其内在的紧张。这条主线是：非典防治从早期的盲目、“瞒报”和对民众恐慌的束手无策，正逐渐向理性转变。从总体上来说，这一主线及其趋势是向着理性和科学方向发展的。然而，后来很多人一直忽略了这一主线内在紧张的存在。这种紧张关系在上文有关执法和司法的讨论中实际上已经提出，主要表现为三个具体的问题：首先，在紧急状态下，基层政府在执法过程中能够在多大程度上变通法律的执行？其次，政府在处置危机的时候，能够在多大限度内合理克减人权（比如进行隔离）？再次，司法机关在紧急状态下的突发应对（比如“重点打击”、“重点查办”）是否与法律适用所要求的一般性相冲突？这三个问题从总体上又可以归结为一个核心的问题：在非典防治过程中，究竟应该以立法为中心（严格依照立法规定办事），还是以具体的行政和司法工作为中心（依据不同的时空情况对法律变通执行和适用）？

“立法中心论”强调立法的重要性，特别强调应急法制的建设和紧急状态的立法，提倡应尊重立法精神和立法规定，强调通过细致的立法，使应急管理工作的每一个环节真正做到有法可依；行政和司法工作中心论支持政府和司法机关享有变通权，支持政府和司法机关在法律规定的范围内拥有适度克减人权的权力，同时支持政府和司法机关在合理的范围内突破法律的一般性规定，进而进行特定的突发应对。这种观点并不否认行政和司法工作的合法律性，强调在法律范围内展开应对工作，只不过更强调行政和司法工作在符合立法精神基础上的变通性和灵活性。我们将这种观点称作“法律运作中心论”。

（一）立法中心论

“立法中心论”是贯穿于非典疫情始终，甚至直至非典结束后较长时间内都有很大影响的一种观点。同时，也是非典应急管理研究和实践中一种重要的努力方向。

从官方媒体的反应来看，2003年5月，《光明日报》曾连续刊发了十篇同名文章《如何依法防治非典》，以《传染病防治法》为主要讨论对象，邀请专家学者通过问答的形式，就“什么是依法防治非典”“防治非典过程中的政府责任、信息披露、隔离、应急管理、医疗救助”等问题进行了讨论和宣传。③袁祥：《如何依法防治非典》，载《光明日报》2003年5月1日至2003年5月5日；梁捷：《如何依法防治非典》，载《光明日报》2003年5月20日、2003年5月21日、2003年5月23日、2003年5月26日、2003年5月27日等。2003年6月，中宣部宣教局、司法部宣传司、卫生部卫生法制与监督司共同发表了名为《学习贯彻〈传染病防治法〉依法防治非典》的文章，同样以《传染病防治法》为主要讨论对象，就与依法防治非典相关的12个问题进行了系统阐述。④中宣部宣教局、司法部宣传司、卫生部卫生法制与监督司：《学习贯彻〈传染病防治法〉依法防治非典》，载《新闻天地》2003年第6期。这些来自官方机构和媒体的刊文无疑具有重要影响，至少表明了政府试图通过严格执行立法规定实现有效的应急管理的努力方向。

从学术研究的角度看，“立法中心论”同样是学者关心的重要议题。有学者强调了立法的必要性，指出：“我国前一阶段非典防治工作中应急法制保障不力的种种情况以及迅速制定和颁行《突发公共卫生事件应急条例》的行政法制实践均证明：没有完善的公共应急法制就没有高效的突发事件政府管理，完善的公共应急法制是国家公共应急系统中最重要的非技术支撑体系之一，也是我国社会主义法律体系和法律学科体系的重要组成部分。”①莫于川：《我国的公共应急法制建设——非典危机管理实践提出的法制建设课题》，载《中国人民大学学报》2003年第4期。有学者讨论了立法的具体方向，指出：紧急状态下存在权力与权利的冲突，提出制定《紧急状态法》是合理限制政府权力，同时有效保障公民权利的一条可行的出路。②党忠民：《“非典”与法制──关于制定紧急状态法的思考》，载《天津市政法管理干部学院学报》2004年第1期。有学者从政府法治的角度对非典时期政府立法的重要性和意义进行了讨论。③张富强、孙钰明：《公共卫生应急机制与我国政府法治——从非典突发事件看政府依法行政》，载《华南师范大学学报（社会科学版）》2003年第5期。有学者讨论了立法技术和立法模式的问题，指出：诸如《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等法律性规定存在诸多问题，应该严格控制立法的扩张性和灵活性，明确定罪的行为范围，严格控制刑事打击范围。同时还从理论上指出：法律特别是刑法，是社会常规控制模式，即使在“非典”这种特殊时期，也不能而且也不应该非模式化，司法（主要是指审判系统）应当保持必要的“惰性”和“保守性”，而不是像政府那样主动出击。④曲新久：《“非典”时期的“典型”反应——评“两高”的一个刑事司法解释》，载《政法论坛》2003年第3期。

（二）法律运作中心论

“法律运作中心论”将立法规定与实践相对照，揭示了“立法中心论”的缺陷。同时，更强调灵活适用法律在应急管理中的重要性，同时强调政府在应急管理中的作用。

在反思“立法中心论”方面，有学者回顾了在非典早期，虽然有《传染病防治法》的详细规定，然而立法规定在实践中依然存在很多问题，包括：执法延迟；疫情报告与公布在一开始难以进行；法律规定的“条条监管”（系统监管）在实践中很难执行等。⑤吴志攀：《“非典”检验〈传染病防治法〉》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2003年第3期。还有学者认为非典时期的诸多立法实际上只是政府的一种“权宜之计”。⑥党忠民：《“非典”与法制──关于制定紧急状态法的思考》，载《天津市政法管理干部学院学报》2004年第1期。这些观点实际上都对“立法中心论”的理论和实践进行了反思，表达了在应急管理中更应该重视法律运作实践的必要性。

关于“法律运作中心论”的提倡，有学者指出，在非典应急管理中，除了立法而外，一些主要的政府行为，比如信息公开与知情权，政府、部门及组织间的协调，政府的权力运行等同样也应当发挥重要的作用。⑦孙卫东、闫萍：《反思“非典”环境下的中国法治状态——由“冷法”的命运引起的思考》，载《南方论坛》2003年第11期。

正因为提倡政府权力的运行，不可避免地会产生出有关权力和权利的关系问题。关于这一问题，坚持法律运行中心论的学者普遍认为应通过政府权力的运作，限制少数人的权利，进而保护多数人的安全与利益。典型的代表如苏力就认为：“为了保护更多人的权益，在类似抗击非典的非常时期，政府实施的一些措施往往会不可避免地限制常规状态下宪法和法律赋予公民的部分权利”⑧苏力：《通过应对突发事件发展完善法治》，载《人民日报》2003年6月11日。。

四、非典应急管理的整体结构

不管是以立法为中心，还是以法律运作为中心，归根结底都只是应急管理工作整体结构的一个环节。这些环节是否科学，还必须放在非典应急管理的整体结构中加以考察，我们才会有更深刻的认识。接下来我就将结合上文的讨论，进一步对非典应急管理的整体结构展开讨论。

上文已经注意到，而且事实上也的确如此：在一般情况下，我们可以依凭一般性的危机应对法律来处理普通的传染病疫情及其它危机。然而，非典时期的实际情况说明，并不是有了这些一般性的法律，特定的传染病疫情就能在最短的时间内得到有效控制。非典的不可预知性和难以预防性，使得既有的立法呈现出诸多的束手无策。而上文的讨论同时也说明，非典应急从初期的“盲目”到之后的“理性”的转变，并不只是单纯依靠立法（立法中心论）或执法和司法（法律运作中心论）得以实现的，恰恰是在科学的顶层设计和政治动员基础上，通过“依法防治”、特定的再立法（比如紧急出台的《突发公共卫生事件应急条例》等），以及特定时期特定的执法和司法方式所实现的。这实际上也塑造了非典时期特定的突发应急模式，可以通过图1来显示。

图1　非典应急管理的整体结构

（一）实践解读

Ⅰ，在非典疫情爆发早期，通过既有的《传染病防治法》及相关立法规定，来对非典进行“依法防治”一直是官方和学界的一种共识。然而，由于体制、疫情的特殊性等多方面原因，使得“依法防治”遇到很多的问题。

Ⅱ，进入2003年4月份，“顶层设计”及时“出场”，直面非典疫情爆发以来的诸多问题。首先，（4月8日）将“非典”纳入法定传染病进行管理。这既是对原有立法的补充和完善，同时也大力地推进了非典“依法防治”的进程；其次，5月份，针对特定疫情防治，“再立法”纷纷出台，包括国务院《突发公共卫生事件应急条例》、卫生部《传染性非典型肺炎防治管理办法》，以及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等；再次，在“顶层设计”的统一部署和大力强调下，各地和部门都加强了行政执法和司法的力度。①除上文提到过的相关案例外，再比如：2003年5月20日，据中国国家工商总局官方网站消息，全国工商机关查处利用防治“非典”名义从事违法经营活动的十个典型案件，分别是：四川省成都市工商局查处非法生产口罩案等。参见《国家工商总局曝光十起借防非典违法经营案（名单）（1）》http：//news.china.com/zh_cn/domestic/945/20030520/11471904.html最后访问日期：2014年2月16日。

Ⅲ，在“顶层设计”强调“采取果断措施”的要求下，根据非典特殊情况，各地政府机关实际上都采取了一些变通的措施。一方面，这既是地方政府机关对非典危机的特殊应对；另一方面，实际上也是在“顶层设计”为中心的压力型体制下，地方政府的一种迫不得已的行为。即便可能在一些情况下是“违法”的，但对于非典危机应对的结果来说，其又是必要的。

从总体上来说，这些不同的措施是相互联系、环环相扣的。正因为存在这样整体性的结构运作，非典疫情才在很短的时间内得到有效控制。

（二）理论解读

从上文分析中不难看出，非典成功应急的关键并不是立法（立法中心论）或执法和司法（法律运作中心论）单一条件而达致的，其是一个整体联动的过程和结果。那么，问题的关键是：这一整体结构和整体联动是靠什么动员起来的，以及整体联动的动力来自何方？

既然“以立法为中心”和“以法律运作为中心”两种措施存在紧张关系，那么，使两者关系理顺，自然就是非典应急整体联动的关键。从上文的分析中不难看出，理顺这一紧张关系的关键在于中央的“顶层设计”。一方面，通过迅速周密的“顶层设计”，中央政府展现了其强大的国家能力和社会动员能力。使得立法得以迅速完善，同时也促进了执法和司法的迅速和有力开展；另一方面，中央“顶层设计”做出的“采取果断措施”的决定，实际上给了地方政府更多变通的勇气和自主权，使地方政府在适用法律的过程中不再过分的拘泥于法律的死板规定，而是采取了一些结合本地实际的措施来应对危机（比如上文谈到的“不听证”）。①关于这一问题，苏力曾经谈到过。他说：“在抗击非典斗争中暴露的一些薄弱环节表明，中央和地方的权力配置必须进一步调整，强化中央政府的国家能力和地方政府就地方性紧急事态的行政处置权，甚至可以考虑在进一步完善非常事件处理机制的基础上，将这种相关的决定权赋予特定的行政首长”。苏力：《通过应对突发事件发展完善法治》，载《人民日报》2003年6月11日。

也可以说，正是中央“顶层设计”的强大动员能力和影响力打消了人们在非典应急过程中到底是“以立法为中心”还是以“法律运作为中心”的疑虑和不确定，创造了一种实用主义的危机应对氛围。

现在看来，这种实用主义氛围的创造对非典应急至少有如下两方面益处：第一，在危机迫在眉睫且立法不尽完善的情况下，若只是一味等待立法的完善，然后再通过严格的执法来应对危机，或许只会延误“战机”，带来更大的混乱。在当时情况下，中央“顶层设计”采取的措施“两条腿走路”：一方面完善立法规定；另一方面并不因为立法还未完善就停止防治工作，对执法、司法的促进在这一阶段大力展开。这实际上展现出了一种对“教条主义”的克服。第二，地方很多的变通措施从法条的角度来讲是存在一定争议的，然而，中央“顶层设计”当时并没有对地方变通执行法律采取阻挠，这些变通措施也得到了大多数民众的认可和支持。地方变通执法实践由于契合地方疫情控制需要，后来大都可证明是必要的和行之有效的，比如暂时的隔离、变通的执法（比如不听证）等，实际上都如此。

相比来说，对原有立法的完善、“再立法”，以及“依法防治”实际上都不如中央的“顶层设计”对实践的影响要大。但这并不意味着它们就不重要。恰恰相反，它们所发挥的作用是巨大的。首先，它们并没有像“立法中心论”者宣称和预设的那样，成为非典应急的唯一标准和逻辑起点，但它们却在非典应急的联动机制中，被当作了一种具体的“动员机制”。立法的完善至少可以表明，非典应急有其民主基础，同时使其它非典应急措施的施行具有了极强的权威性，在某种程度上保证了其它应急措施的顺利施行；其次，中国古人所说的“趁热打铁”在这一问题上表现的淋漓尽致。虽然这些立法在非典疫情爆发的特定时期并没有完全成为非典应急的唯一标准和逻辑起点，但是，这些特定时期的立法努力却为后来公共应急管理的完善，以及国家危机管理的健全奠定了基础。②刘一丁：《中国应急体系在非典危机中催生 在暴雨中完善》，载《新京报》2013年3月25日；周文水：《非典催生国家危机管理》，载《时代潮》2003年第11期；郑灵巧：《SARS十年·卫生应急应对疫情我们不敢懈怠》，载《健康报》2013年4月3日。

五、讨论：未来的突发事件应急管理

对非典应急管理结构的反思至少可以得出这样两条基本经验：第一条，非典应急管理并不是单纯依靠立法、执法、司法，或单纯依靠中央“顶层设计”和政治动员而完成的。非典应急管理的成功从根本上得益于一个应急联动机制的建立和有效运转。这一联动机制的核心是中央的“顶层设计”、政治动员。其它应急措施和动员机制（比如立法）同样发挥了重要的辅助作用。第二条，非典应急管理成功的关键还取决于中央和地方权力配置的健全。中央将其动员能力发挥至极致，而地方也展现出了在积极回应中央政策要求的前提下，对紧急情况灵活应对的一面。

未来，面对不同的突发事件，如何更好地、辩证地吸收非典应急管理经验将是一个我们需要长期面对的议题。

第一种情况，当我们面对的是可以预知也可以预防的突发事件（不再像非典一样是无法预知、难以预防）。在这种情况下，非典应急管理的第一条基本经验需要做出修正。原因在于，非典爆发的时候，我们的确是全然无知和毫无应对准备。也因此，中央的“顶层设计”和政治动员不得不成为非典应急的核心。在此过程中，中央的强大动员能力得以发挥，但这同时也带来了政府巨大的成本付出，而且，这种成本比起通过立法来预见和应对危机要大得多。未来，如果遇到的是可以预知、也可以预防的突发事件，现有的应急法制应当且必须能够应对相类似情况，而无需一味地依靠于政府的动员。这既有助于节约成本，有助于应急的有条不紊展开，同时还有助于克服紧急状态下对个人权利限制的不利状态。然而，这必须取决于一系列重要前提条件的完善：首先，政府和立法机关应该在总结经验的基础上不断完善应急法制，建立完善的突发事件应急法律制度；其次，政府相关部门必须依法健全突发事件应急预案；再次，将突发事件应急当作一个常态化社会管理机制来开展，真正做到不留死角、不留机会给任何突发事件发生。

第二种情况，当我们再次面对一种全然无知、毫无应对准备的突发事件。在这种情况下，非典应急管理的两条基本经验都应该得到继承，但仍需进一步加强。未来，即便遇到的是一种前所未有的危机，但所有的应对措施都不应该是在仓促的情况下创造出来的。恰恰相反，不管是政府动员能力的发挥，还是针对特定突发事件的迅速立法，都应该有特定程序的保障。也就是以一种完善的程序来保障突发应对的合理、稳健的展开。这既要求应急法制的进一步细化和更具预见性，同时，也对政府动员能力和应急能力建设提出了更高和更正规化的要求。中国古话所说的“有备无患”，大概就是这个意思。

总之，对于未来突发事件应急管理需要注意的问题，我们可以将之概括为以下四点：第一，立法的完善以及政府动员能力和应急能力的健全，对于突发事件应急管理都是必不可少的；第二，立法规定越有预见性，政府动员越可以在较小的成本范围内完成，而立法规定越缺乏预见性，政府动员能力的发挥就越要强调；第三，关于未来，立法可能无法预见，但强大的国家能力以及政府动员能力在任何情况下都是必不可少的；第四，让突发事件应急管理成为一种常态化的社会管理机制，政府和所有公民必须时时居安思危，特别对于那些可以预见、可以预防的突发事件来说，更应如此！

To Establish on Emergency Management Machanism of Joint Efforts Based on the Experience of SARS

Zhang Jian-yuan

Existing studies reveal two basic modes of emergency management. One is called the legislation oriented theory，which emphasizes the importance of emergency legal construction and the legislation of emergency. Another is referred to as operation of law oriented theory，which emphasizes that the Government and the judiciary have the power of discretion under the conditions of legislation when confronting unexpected events. Based on the experience of SARS，we can find that，legislation，law enforcement，judiciary and other single method are all not the most effective way of emergency management. To achieve effective emergency management，we need to establish an overall emergency response mechanism. In this mechanism，the political mobilization，legislation，law enforcement and judiciary are all in a relatively dynamic structure. Different combinations of the structures meet the requirements of different emergency management.

Emergency Management；Incident；Legislation；Operation of Law

D926

A

2095-7076(2015)01-0045-10

*云南大学法学院副教授，法学博士。

本研究得到云南大学“中青年骨干教师培养计划”资助。初稿曾于2014年5月16日在台湾铭传大学举办的“2014年第三届应急管理论坛”上宣读。

（责任编辑：许小亮）