如何实现退牧还草“禁得住、管得好”

文│顾自福（甘肃省肃南裕固族自治县草原监理所）

郭金梅（甘肃省肃南裕固族自治县动物卫生监督所）

落实草原退牧还草工程和生态文明制度建设的核心和关键是推行禁牧和草畜平衡制度。为实现禁牧和草畜平衡，做到“禁得住、管得好、抓得实”，牧区草原监管部门在禁牧和草畜平衡制度落实过程中，应将落实禁牧、草畜平衡政策资金和监管工作相结合，定期督查与受理举报相结合，村级自查与牧户相互监督相结合。各级草原监管部门在退牧还草工程和生态文明制度建设过程中，通过执行法律法规和政策落实，在不断积累经验，创新工作方式方法的基础上，广泛听取乡（镇）、村干部，牧民群众的意见建议，逐步完善退牧还草工程和生态文明制度建设工作。

一、退牧还草工程与禁牧制度应有效衔接

结合牧区实际，在与退牧还草工程衔接的基础上，牧区应按照集中连片、便于管理的要求，确定实施全乡禁牧；实施整村禁牧，对部分牧户和集体草场实施整户、整体禁牧。以核定的禁牧区域和禁牧面积为基础，将禁牧任务分解落实到乡（镇）、村、户，明确禁牧要求，层层签订禁牧管护责任书，并抽调专人绘制牧区禁牧区域分布图，由各级人民政府发布《禁牧令》和《禁牧监督管理办法》，严格查处偷牧、抢牧各类案件，加大处罚力度，有效遏制在禁牧区偷牧、抢牧的现象，使禁牧区牲畜通过出栏、转入舍饲养殖、承包他人或转入农区农场等多种途径彻底清出天然草场，使整村、整片禁牧天然草原完全进入“禁得住”的状态。

二、退牧还草工程与草畜平衡制度应有效衔接

以核定的草畜平衡区域和面积为基础，将草畜平衡任务分解落实到乡（镇）、村、户，明确要求，层层签订减畜责任书，并抽调专人绘制区域草畜平衡分布图，由县政府颁布制定《草畜平衡管理办法》。逐户核定适宜载畜量，制定年度减畜计划和任务，政策扶持和鼓励牧民群众积极储备饲草料，充分利用周边农区秸秆资源丰富的实际，不同程度的采取借牧和异地育肥、转入舍饲养殖等措施来减轻天然草原放牧压力，草畜平衡制度得到有效落实。

三、落实退牧还草工程和生态文明制度建设的成效

通过退牧还草工程和生态文明制度建设的落实和配套政策的广泛宣传，目前牧区社会稳定，牧民群众反映好，绝大多数牧民群众都能自觉执行草原禁牧和草畜平衡的有关法律法规和规定，禁牧和草畜平衡区管理工作完全进入“禁得住、管得好”的状态。为实现禁牧和草畜平衡区草原“禁得住、管得好、抓得实”：

一是牧区草原监管部门加强力量，确定专门领导分管禁牧和草畜平衡工作，指定专人具体办理督查事项，做到禁牧、草畜平衡督查有记录、立案查处遵程序，行政处罚有依据，查处一户教育一片。

二是定期对禁牧和草畜平衡区域督查，坚持每月多次巡查，巡查结束后，首先在内部通报督查情况，分析督查中发现的问题，研究解决的办法；其次将督查工作中遇到的难点积极向主管部门和分管领导进行汇报，争取对工作的指导和支持；其三及时将督查结果和处理情况向有关乡、村进行反馈，以引起相关乡、村的重视；其四是建立督查通报制度，定期发布督查通报。

三是建立协调机制，与周边县、市、区接壤的乡、村建立联查机制，对在越界禁牧和草畜平衡区放牧的外乡、村，走上门去，宣传政策，积极沟通，进行协调，寻求当地政府的理解和配合，与外县的乡、村就禁牧区管理进行座谈沟通，取得工作的支持和配合。

四是发挥乡镇公安、司法作用，为在禁牧区督查提供威慑作用和人身安全，在禁牧区督查过程中，针对外县人员威胁草原执法人员和拦车堵路的现象，外县公安、司法及时出警，协助执法。禁牧区抢牧、偷牧现象大幅度下降，整村、整片禁牧草原完全进入“禁得住”的状态。草畜平衡区的牧民群众积极储备饲草料，同时，充分利用周边农区秸秆资源丰富的实际，不同程度的采取借牧和异地育肥等措施以减轻天然草原放牧压力。

四、主要问题分析

牧区退牧还草工程和生态文明制度建设工作的落实，虽然取得了初步成效，但也存在一些不容忽视的问题。一是在监管体系上，县级草原监督管理机构人员年龄偏大，力量薄弱，装备落后，经费不足；乡（镇）、村缺乏监管机构，禁牧区抢牧、偷牧现象难以及时发现和制止；村级管护员工资报酬低，影响了村级组织落实管护任务的积极性。二是在监管机制上，面对复杂的草原类型和区域草原面积的不均衡，村级缺乏能管用，好操作，不违法的管护办法。

五、意见和建议

1.加强牧区县级草原监督管理机构。根据新形势、新任务、新要求，县级草原监督管理机构承担的草原管理、执法和防火任务逐渐加大，应在适当增加编制，增加经费的基础上进一步调整充实和优化队伍结构。

2.设立乡（镇）草原监理机构。牧区草原面积大，地域广，战线长，县级草原监理机构对草原禁牧区和草畜平衡区的监管难以做到面面俱到，而乡镇行政机关对出现的违反草原禁牧和草畜平衡制度的行为又缺乏有效的行政处罚权。建议设立乡（镇）草原监理机构，确定专职草原监理执法人员，以达到就近、方便、及时受理、查处一般违反草原禁牧和草畜平衡制度的案件及纠正其他违反草原法规的行为。

3.落实村级草原管护员及经费保障。聘用村级草原管护员，是延伸工作网络，促进制度落实的有效途径，也是落实退牧还草工程和生态文明制度建设的现实要求。建议每个村聘任1～3名村级草原管护员，并在工资待遇及工作经费上予以保障。其中，对50万亩以上的村聘任3名管护员，对10万亩以上50万亩以内的村聘任2名管护员，对10万亩以下的村聘任1名管护员。

4.结合实际，因地制宜，进一步健全村级草原管护制度。牧区各村的草原差异大，情况错综复杂，为有效落实禁牧及草畜平衡管护任务，建议在县级相关配套管理办法的基础上，各村充分发挥村民自治的作用，以村为单位制定出台相应的管护办法或村规民约，力求达到禁牧草场“禁得住”和草畜平衡草场“管得好”的目标。