浅谈动物防疫行业法律法规体系建设

文│何建生（安徽省芜湖市畜牧兽医局）

浅谈动物防疫行业法律法规体系建设

文│何建生（安徽省芜湖市畜牧兽医局）

从狭义上理解，动物防疫是指动物疫病的预防、控制、扑灭和动物、动物产品的检疫。随着社会对动物源性食品安全、公共卫生安全、生态环境安全的不断重视，现行的动物防疫还应该包括病死畜禽的无害化处理、畜禽污染物的零排放以及人畜共患病的防控等，也就是广义上的动物防疫。本文论述的是广义上的动物防疫法律法规，内容涵盖动物养殖、屠宰、诊疗、动物及动物产品经营等方面。

一、我国动物防疫行业法律法规体系还需完善

1.立法不完善。我国畜牧业立法起步晚，和新西兰、澳大利亚等畜牧发达国家相比，立法严重滞后，主要体现在：

（1）没有相应配套法律法规。根据《动物防疫法》第六十六条的规定，对于因动物疫病扑杀的动物和动物产品、强制免疫应激死亡的动物，政府给予养殖户适当补偿，具体标准由国务院财政部门会同有关部门制定。但截至目前，这些办法一直未出台，导致基层动物防疫工作难以顺利开展，不少养殖户特别是农村散养户，一年就养几十只鸡，为避免免疫应激带来的死亡，拒绝免疫，给基层动物防疫带来隐患，规模场由于发生疫情扑杀产生的补助，和政府闹到法院的案件也时有发生。

（2）国家法律和地方性法规冲突。如《动物防疫法》第四十一条第二、三款规定，动物卫生监督机构的官方兽医具体实施动物和动物产品检疫，而安徽省《安徽省实施〈中华人民共和国动物防疫法gt;办法》第二十二条第一款“动物防疫监督机构依法设动物检疫员。动物检疫员经市以上畜牧兽医行政管理部门培训、考核合格，取得相应的资格证书后，方可上岗实施检疫。”这是由于《动物防疫法》在2007年和2013年进行了修订，而省级地方性法规根据1998年老版《动物防疫法》制定，至今一直未更新法规，导致基层工作陷入尴尬境地。

（3）相关法律法规空白。一是牛羊家禽类定点屠宰法律空白，目前我国只有《生猪屠宰管理条例》，条例中只对生猪定点屠宰进行了管理规范，牛、羊、禽类等屠宰管理办法，由各省区市根据本地区实际情况，参照该条例规定。由于屠宰场设立考虑环境评估、无害化处理设施、污水处理等多重因素，大部分省份只对生猪实行了定点屠宰，而对于肉牛、肉羊以及家禽行业确实难以做到集中定点屠宰，虽然农业部于2014年5月5日下发《关于征求〈畜禽屠宰管理条例（草案）（征求意见稿）gt;意见的函》，将猪、牛、羊、鸡纳入畜禽屠宰管理，但一直未定稿下发。因此，实行畜禽定点屠宰对加强屠宰管理，建立健全畜禽屠宰长效监管机制将起到举足轻重的作用。

二是宠物医患纠纷法律方面，改革开放后，随着我国居民生活水平的提高，家养宠物市场也逐渐繁荣起来，2008年修订的《动物防疫法》、新制定的《动物诊疗机构管理办法》《执业兽医管理办法》都对该行业做了相关规定，明确了宠物诊疗机构的许可条件、执业兽医的考试和注册制度，对于加强动物诊疗机构管理，规范动物诊疗行为，保障公共卫生安全起到了重要作用，但是对宠物医疗纠纷、宠物医疗事故鉴定等方面没有相应规定，导致宠物医疗事故双方的权益无法得到法律保障，这对于日益发展壮大的动物诊疗市场是个严重的挑战。此外，在宠物诊疗行业价格定位方面，我国也没有相应的标准，导致一部分宠物机构漫天要价，宠物饲养者苦不堪言。

2.执法问题多、难度大。动物防疫法律法规体系建设的完善与否，离不开执法实践，由于我国动物防疫法律法规体系建设较为落后，行业队伍执法体系建设处于发展阶段，加之一些群众不懂法，不配合，直接导致行业行政执法难度的加大，主要表现在以下方面：

（1）动物养殖方面。根据《动物防疫法》第七十七条规定，对未取得动物防疫条件合格证的动物饲养场（养殖小区），由动物卫生监督机构责令改正，处一千元以上一万元以下罚款。现实中，如安徽省芜湖市镜湖区方村街道，符合动物防疫条件的不少，由于城市规划设计，政府职能部门未给予办理动物防疫条件合格证，如果因此处罚难以服众。此外，一些本来取得动物防疫条件合格证的动物饲养场（养殖小区），由于城乡建设的快速发展，出现了“城中村”现象，已不符合《动物防疫条件审查办法》规定的“距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线500米以上”要求，进一步加大了执法难度。

《动物防疫法》第七十三条第一款规定，对饲养的动物不按照动物疫病强制免疫计划进行免疫接种的，拒不改正的，动物卫生监督机构可以处一千元以下罚款。实际上在偏远农村，散养户不免疫的情况相当多，对于这样一些群体，难以罚款，只能耐心批评教育。

（2）动物屠宰方面。由于我国牛羊家禽类定点屠宰法律空白，对于牛羊家禽类私屠乱宰，注水牛羊肉等严重威胁肉品质量安全的问题，动物防疫执法人员难以进行有效取缔并进行处罚，更易助长市场上销售注水牛羊家禽肉、甚至病死肉现象的出现。此外，对于生猪集中屠宰检疫中出现的病害猪肉，执法人员在进行无害化处理时候，由于货值大，一些屠宰户常常会阻挠执法人员，而动物防疫执法人员没有警用设备，有时不得不请求公安机关协助处理，直接影响了执法效率。

（3）动物诊疗方面。与我国牛羊家禽类定点屠宰法律空白一样，我国动物诊疗方面医患纠纷条款空白，一些宠物诊疗机构就算误诊，宠物饲养者到动物防疫监督机构进行投诉，执法人员也难以进行处罚。此外，由于很多临床药品兽用市场没有，而动物诊疗经常需要，但根据《兽药管理条例》第41条规定，禁止将人用药品用于动物，由于无相应替代产品，实践中执法人员很难处罚。

（4）动物及动物产品经营方面。根据《动物防疫法》第七十八条规定，经营动物应附检疫证明、佩戴畜禽标识，经营动物产品应附检疫证明、检疫标志。实践中，由于动物、动物产品经营户法律意识淡薄，不附检疫证明、佩戴畜禽标识的现象时有发生，执法人员可以处同类检疫合格动物、动物产品货值金额10%以上50%以下罚款，但由于涉案货值较大，日常实践中执法人员难以进行有效处罚或者处罚难以落实，只能批评教育，削弱了执法力度。

二、完善我国动物防疫行业法律法规体系建设应采取的措施

1.加强动物防疫行业行政法学理论体系的研究。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，动物防疫行业法律法规是我国法律法规体系的重要组成部分，它是以技术支撑为依托，《动物防疫法》为根本法，执法方式和程序受《行政处罚法》《行政许可法》《行政复议法》调整的行政技术类法学类型，应加强动物防疫行业行政法学理论体系建设和研究，为我国的动物防疫行政立法、行政执法、动物防疫行政法制建设提供科学的理论依据。

2.修订完善动物防疫法律法规以及相关技术规范。随着我国畜牧业的快速发展，老的法律法规已经不能满足时代的需要，加强修订完善物防疫法律法规以及相关技术规范势在必行。具体而言，首先完善法律，现行的《动物防疫法》是1998年1月1日起施行，分别于2007年和2013年两次修订，现行《畜牧法》于2006年7月1日起施行，至今尚未修订，随着畜牧业的快速发展，已出现相关法律条款空白、现行法律条款不健全、法律条款和实际情况不符等情况，建议业务主管部门加强调研，向立法机关提出修改意见稿，完善法律。其次加强配套法规建设，《动物防疫法》和《畜牧法》相关配套办法尚未颁布，省级地方性法律法规更新迟滞，建议及时出台配套法规，相关省市也可以根据当地实际情况，出台适合本地区的实施办法和细则，增强可操作性。三是与国际接轨，修订完善符合中国实际国情的一些法律配套技术规范，严控行业标准，如动物疫病扑灭规范、兽药残留标准等，提高我国动物及动物产品的国际竞争力和市场占有率。

3.加大执法体系建设，完善监督职能。针对当前群众关心的动物防疫事件，一是加强宣传，要将动物防疫法律法规向广大人民群众，尤其是具体畜牧生产者、加工者、经营者宣传，使其充分认识动物防疫工作的重要性，了解不按规定进行防疫、检疫应当承担的法律责任；二是加强自身执法能力建设，深刻领悟本行业法律法规的精神和要义，熟悉涉及动物防疫的法律细则和条款，在具体实践中做到严格依法行政；三是强化部门协同配合，依法查处各种违法案件。加强公安、林业、法院、市场监督管理等部门的沟通协作，敢于碰硬攻坚，抓一批典型案例，确保动物防疫法律法规落到实处，在实践中起到监督、完善动物防疫法律法规作用。

纵观中国动物防疫法律法规体系建设，虽然取得了一定成就，但在具体实践中也暴露了些问题，只有不断深入实践，建立健全相关法律法规，依法行政，做到有法必依、执法必严、违法必究，动物防疫才能逐渐走向法制化轨道。