相对集中行政处罚权改革中权制度设计问题研究*

刘恒 田信桥

浙江农林大学 杭州临安 311300

相对集中行政处罚权改革中权制度设计问题研究*

刘恒 田信桥

浙江农林大学 杭州临安 311300

相对集中行政处罚权是指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使,原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度[1]。城市管理领域作为推行相对集中行政处罚权的突破口和切入点值得我们去深入研究，本文通过总结和归纳各地近年来推行相对集中行政处罚权的实际做法和典型案例，以城市管理中相对集中行政处罚权制度实践为基础，以宁波市为例，由点及面，深入剖析相对集中行政处罚权制度的利弊，为相对集中行政处罚权制度未来的走向提出相关的制度构想，开启和发掘出一条通向健全和完善相对集中行政处罚权制度的有效路径。

行政处罚；相对集中行政处罚权；行政执法体制

一、相对集中行政处罚权制度改革不畅的成因分析

1.1 部门利益膨胀、体制不合理

21世纪的中国，社会正处在加速转型的时期，社会利益格局也随之发生着深刻的变化，行政管理中部门利益日益膨胀严重阻碍了相对集中行政处罚权制度改革的步伐[2]。在相对集中行政处罚权制度实践中，许多部门为了一己私欲、而不惜以增加行政成本、牺牲行政效率为代价，从而滋生了腐败。

然而，这样的部门利益膨胀却被现有的行政体制所默许，而使得利益日趋法制化，在一定程度上使得各部门谋取利益的行为合法化，延缓了相对集中行政处罚权制度改革的进程。

例如，对宁波市人大常委会2006年11月30日制定的《宁波市经营燃放烟花爆竹安全管理规定》中的相关条例进行解读，不难发现其中具备行政管理权力的不仅有安全生产监督管理部门、公安部门，还有质量技术监督部门、工商部门，甚至还包括城市管理部门等，繁琐的行政管理体制造成低下的行政效率和高昂的行政成本。这样的体制规定显然使部门利益膨胀法制化了，其必然延缓政府职能的转变和行政管理体制的改革进程。

1.2 制度本身的不完善

相对集中行政处罚权指将两个或者两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使[1]。该制度的实施其本质上就是将一些行政部门的权力回收，然而不可否认的是每个部门都是不同的利益代表，在制度改革的过程中各个部门在无法领导和制约其他平行部门的情况下，往往会过于强调本部门的利益而忽视其他部门的利益，甚至扩大自身的权利。导致上述问题其根本原因就在于制度本身设计的不合理，即立法的不完善和行政机构设置的不合理。从目前的立法情况来看，关于相对集中行政处罚权制度的立法规定只有《行政处罚法》一部，而《行政处罚法》对此也只仅仅做了原则性的规定[3]。在相对集中行政处罚权制度实践的过程中，缺乏一部系统的法律规范，所谓的综合执法部门只能援用《食品卫生法》、《城市规划法》、《环境噪声污染防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《无证无照查处取缔办法》、《道路交通安全法》等零散的行政法规来开展工作[3]。然而这些行政法规规定实施处罚的主体是卫生、规划、环保、建设、工商、公安等相关部门。这直接导致了综合执法部门在执法过程中无法可依、执法无据，使得相对集中行政处罚权制度的改革工作的开展丧失了一定的可行性。从机构设置上来讲，相比其他政府机构设置的系统化，相对集中行政处罚权制度改革工作的落实至今仍然没有一个统一的指导机构，只是空泛地规定相对集中行政处罚权制度由国务院法制办来管，建设部来牵头日常工作[4]。这样的机构设置方式下的相对集中行政处罚权制度是丧失合理性和合法性的。

二、相对集中行政处罚权的制度设计

2.1 设立机构领导开展相对集中行政处罚权制度工作

通过设立一个强有力的综合行政部门来协调和领导各行政部门开展工作，实现各部门间行政决策的有效统一，是落实制度改革工作的基础。该机构行政地位应当高于其他行政部门，可以设为政府的办事机构以政府的名义代表政府进行行政协调工作。同时，各行政部门应当派代表常驻该机构，共同负责相对集中行政处罚权制度实践中相关问题的分析和研判。并组成代表委员会，在制度落实工作中出现各行政部门间、行政权力间协调问题时，应当及时收集问题的内容、疑难程度等信息，界定所涉及的部门名单，充分讨论后作出决策，对于多方意见不统一的复杂事项，应当召开媒体听证会或者专家论证会，听取多方面意见和建议，作出科学合理的决策。

2.2 设立直辖于领导机构的办事机构

设立一个权责统一的办事机构，以执行领导机构的决策，行使各部门被集中的权力，是相对集中行政处罚权制度能够顺利付诸实践的有力保障。该机构应当获得行政主体地位，其领导班子应当从权力被集中的其他各行政部门调任。上述的领导机构为该办事机构唯一的上级主管部门，独立执法办事的同时应当不定期向领导机构汇报工作，接受领导机构的监督。

2.3 设立专家咨询组

专家咨询组的设立是相对集中行政处罚权制度工作开展中各项重大疑难问题得到科学有效处理的保障，能够有效提高领导机构的决策效率，最大限度地规避决策失误。[5]专家组的组成人员必须是专门从事信息分析的机构以及法律关系分析的专家，他们可以是各大高校中从事研究相对集中行政处罚权制度的学者，也可以是人大代表、政协委员、社区代表等。

2.4 纳入政府信息公开网站

为了使相对集中行政处罚权制度工作的开展充分反应民意，体现民声，将制度改革工作实施情况和制度落实实践情况纳入政府信息公开网站是十分必要的。应当在政府信息公开网站增设相对集中行政处罚权专栏，将领导机构的政策、决策，办事机构在执法过程中的执法依据、行政处罚自由裁量等信息在此予以公布。并通过网络加强与公众的互动，主动接受公众的监督，做好社会信息的导向作用，使公众能够更好地了解相对集中行政处罚权制度，更好地接受和理解领导机构和办事机构的工作。

三、总结

相对集中行政处罚权制度的改革在我国尚属起步阶段，相对集中执法的权力依据是什么？执法权的内容有哪些？集中的理由又是什么？有什么样的程序来保障这种权力的执行和被监督？制度改革的道路是曲折坎坷的。对相对集中行政处罚权制度设计问题进行深入研究，是理顺各种问题的突破口，需要我们加快政府职能转变，理顺部门职责权限，推进部门行政执法行为的规范化和法治化，提升政府行政职能，真正建立一套科学有效的相对集中行政处罚权实施体制。

[1]百度百科：《相对集中行政处罚权》.

[2]王珍愚,单晓光.《文化领域相对集中行政处罚权制度的改革》,《同济大学学报（社会科学版）》2005.6.

[3]耿祥建,曹润林.《相对集中行政处罚权制度在服务型政府建设中的应用——以武汉城市管理执法局为例》,《中共四川省委党校学报》2009.1.

[4]高军.《行政法治视域中的城管制度初探》.《理论导刊》,2007年9期

[5]高锡荣,陈素兰,李凤.《政府科学决策支撑体系的建设思路》.《重庆商学院学报》,2001.4.

*浙江省新苗人才计划资助项目（2014R412017）；浙江农林大学创新创业训练计划项目（201307005）

刘恒（1993-），男，浙江宁波宁海人，浙江农林大学法学专业本科生；田信桥，浙江农林大学副教授，硕士，从事理论法学和环境法学研究。