澳大利亚对中国铝型材反规避调查案件剖析

朱云芳

2014年4月14日，澳大利亚反倾销委员会（Anti-Dumping Commission）发布公告，对来自中国的铝型材进行反规避调查，这是澳大利亚建立反规避调查法律制度后的首起反规避调查案件。在调查的过程中，反倾销委员会围绕是否存在逃避关税预期效果的规避行为展开了一系列的调查与论证，相关的利害关系方也进行了激烈的争辩。申请人准备充足、据理力争，而进口商、出口商应对不足，最终规避产品被征收高达57.6%的联合临时关税。

一、铝型材反规避调查案件始末

2009年5月11日，澳大利亚铝型材制造商卡普拉有限公司（Capral Limited下称卡普拉）代表澳大利亚产业针对来自中国的铝型材向澳大利亚海关与边境保护署提起了反倾销、反补贴调查申请。2009年6月24日，海关与边境保护署发布第2009/20号反倾销公告对来自中国的铝型材进行反倾销、反补贴立案调查。2009年11月3日，海关与边境保护署发布第2009/38号反倾销公告作出肯定性初裁，对涉案产品征收16%的临时反倾销税。2010年10月28日，海关与边境保护署发布第2010/40号反倾销公告作出终裁：除台澳铝业（台山）有限公司外，中国出口商铝型材的倾销幅度为2.7%——25.7%、补贴幅度为3.8%——18.4%，其中荣阳铝业（中国）有限公司（下称荣阳铝业）的倾销幅度为10.1%，补贴幅度为6.1%。此后，相关的利害关系方提出了反倾销措施复审申请，2011年8月26日，海关与边境保护署发布第2011/31号反倾销公告作出复审终裁，其中，荣阳铝业的反倾销反补贴的联合税率为：精加工类13.1%、纯氧化加工类13.6%、粉末喷涂类6.1%。此后，荣阳铝业针对该裁决向澳大利亚联邦法院提请司法审查，2013年10月11日，澳大利亚反倾销委员会发布第2013/80号反倾销公告，根据联邦法院的判决修改了相关的税率，其中荣阳铝业修改后的税率为：反倾销税10.1%、反补贴税为6.1%，联合临时关税有效税率为10.1%，鉴于企业在2011年8月27日——2013年10月10日之间已经支付了相应的临时反倾销税、反补贴税，因此，企业有权要求返还超过部分或者被要求支付增加的部分。

2014年3月19日，卡普拉针对来自中国的铝型材向反倾销委员会提出反规避调查申请。2014年4月14日，反倾销委员会发布了第2014/31号反倾销公告，对来自中国的铝型材进行反规避调查。2015年2月19日，反倾销委员会发布第2015/17号反倾销公告，对来自中国的铝型材作出反规避终裁：荣阳铝业在2013年1月1日——2013年10月27日期间对澳大利亚出口的铝型材存在规避行为，倾销幅度57.6%，补贴幅度为8.7%，联合临时关税有效税率为57.6%。

二、铝型材反规避调查程序

（一）启动调查

反规避调查程序启动有两种情形：一是澳大利亚产业申请；二是部长要求。根据《1901海关法》第269ZDBC条的规定，一个代表生产同类产品的澳大利亚产业或者一部分澳大利亚产业的人认为发生了规避行为则可以提出反规避调查申请；或者部长认为发生了规避行为，则可以要求反倾销委员会进行反规避调查。根据《1901海关法》第269ZDBE条的规定，对于产业申请，反倾销委员会须在20日内审查后驳回或者发布反规避调查公告；对于部长要求，反倾销委员会必须发布反规避调查公告。

在本案中，卡普拉作为澳大利亚产业代表于2014年3月19日向反倾销委员会提出反规避调查申请，以存在规避行为（逃避关税预期效果）为由主张变更原始公告，该申请涉及的出口商为荣阳铝业，涉及的进口商为大洋铝业有限公司、P&O铝业（布里斯班）有限公司、P&O铝业（墨尔本）有限公司、P&O铝业（珀斯）有限公司以及P&O铝业（悉尼）有限公司。2014年4月14日，反倾销委员会发布反规避调查公告，公告指出调查的内容为：上述五个特定进口商是否参与了规避行为？2013年1月1日——12月31日期间荣阳铝业出口到澳大利亚的铝型材是否发生了规避行为？

（二）实施调查

由于铝型材反规避调查案是反倾销委员会受理的第一个反规避调查案件，基于相关政策及法律争议的复杂性，反倾销委员在调查过程中发布了2014/61、2014/83、2014/111、2014/135号反倾销公告，根据《1901海关法》第269ZHI条第（1）款第（ec）项的规定，将反倾销专员提交报告的期限从2014年7月23日延长，直到2014年12月23日，反倾销委员会才提交了《第241号最终报告》（下称《最终报告》）。在调查的过程中，为了获得相应的信息，反倾销委员会于2014年4月22日发布了《进口商调查表》，并于2014年6月走访了大洋铝业、P&O（悉尼）、P&O（珀斯）并发布了相应的《核查报告》。

此外，虽然法律没有要求发布基本事实声明，但是反倾销委员会行使了自由裁量权于2014年9月18日公开发布《第2014/02号问题研究：反规避调查——中国出口的铝型材》（下称《问题研究》），该文件阐述了此次反规避调查的背景以及调查期、法律规定、调查范围、此次反规避调查中逃避关税预期效果的具体分析、此次反规避调查中低于成本销售的具体分析、修正倾销幅度的方法以及修正后反倾销措施的履行等内容，并希望利害关系方在2014年10月3日前提交意见。

（三）部长决定及复审

根据《1901海关法》第269 ZDBH条，部长收到报告后必须对报告和其他有关材料进行审查，并于30天内发布原始公告保持不变或者对原始公告进行变更的公告。在本案中，澳大利亚联邦政府于2015年1月21日发布了政府公报，公布了工业与科学部长的决定：接受反倾销委员会的建议以及理由，包括事实的认定以及法律的适用，对原始公告作出变更。

根据《1901海关法》第269ZZA条第（1）款第（ca）项、第269ZZC条、第269ZZD条第（ba）款规定，对于部长保持或者变更原始公告的决定，相关的利害关系人可以在该决定发布后30天内向反倾销复审组申请复审，在本案中，并没有利害关系人提出复审。2015年2月19日，澳大利亚反倾销委员会发布了第2015/17号反倾销公告《关于逃避关税预期效果的反规避调查终裁》。

三、铝型材反规避调查案件基本问题剖析

（一）调查期是否合理？

反规避调查公告中确定的调查期为2013年1月1日——12月31日。大洋铝业、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）提交了调查期不合理的意见：首先，2013年的前10个月征收的临时关税被联邦法院认为是非法的，因此主张评估价格是否上升至包含应支付关税价格一致水平的合理期间，应为从联邦法院修正临时关税起的12个月；其次，荣阳铝业申请了反倾销复审，反倾销委员会于2014年6月12日发布了复审公告，只有等复审调查结论出来后，反倾销委员会才能更好地理解真正的关税预期效果以及判断是否存在逃避关税预期效果。此外，根据《1901海关法》第269V条的规定，进口商可以于2013年10月28日——2014年4月27日提出临时关税核算，而反规避公告中的调查期与这个期限有一部分重叠，重叠的期间涉及到超额支付临时关税的返还，因此，反倾销委员会无法依据调查公告中的调查期履行法定的义务。此后，反倾销委员会才在《问题研究》中将调查期变更为2013年1月1日——2013年10月27日。

（二）是否低于成本销售？

卡普拉在申请中通过估算规避产品的出口价格、应支付关税、出口后费用、进口商成本以及利润，计算出了一个目标价格，即被征收反倾销税、反补贴税后应该达到的价格，然后将这个目标价格与P&O铝业（申请人将四个P&O铝业看作一个整体，称为P&O铝业）、大洋铝业的实际价格进行比较，以此证明特定进口商低于成本销售、没有将销售价格上升至包含应支付关税的价格水平、构成规避行为。

大洋铝业、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）提出：自从产品被征收反倾销、反补贴税，进口商已经采取措施确保遵守临时关税以及其贸易的经济可行性；从荣阳铝业进口的铝型材的价格由于受到非法的反倾销、反补贴税的约束，价格本身就比较高，再加上与进入澳大利亚的同类产品展开竞争，为了防止失去澳大利亚的市场份额，只能被迫低于成本销售。

对于是否低于成本销售，反倾销委员会在《问题研究》中提出采用盈利分析法来进行判断，即比较进口商在调查期的销售总收入与进口、销售规避产品的完全吸收成本，当销售总收入没有超过完全吸收成本，则构成低于成本销售、发生规避行为。经过盈利分析以后，反倾销委员会在《最终报告》中认定：（1）五个特定进口商通过低于成本的销售没有将产品的价格上升至与支付关税后价格一致的水平；（2）三个特定进口商大洋铝业、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）被确定为严重低于成本销售；（3）P&O（墨尔本）、P&O（布里斯班）没有提供资料，被认为是不合作进口商，反倾销委员会根据澳大利亚铝型材市场信息确定这两个不合作进口商在调查期内也低于成本销售。

（三）是否受外部因素影响？

在本案中，大洋铝业、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）依据《反规避申请：逃避关税的预期效果——申请人指导方针》，主张外部因素影响了关税预期效果、不构成规避行为的。理由如下：澳大利亚市场铝型材的价格是依照伦敦金属交易所（London Metal Exchange）铝的价格来确定的，根据卡普拉公司2014年9月12日提交的意见中提供的2007年1月——2014年4月伦敦金属交易所铝的价格表，伦敦金属交易所铝的价格的降低是特定进口商减少铝型材销售价格最主要的原因，这与卡普拉以及其它竞争者市场销售价格的降低是一致的。

反倾销委员会在《问题研究》中指出：进口商的销售价格可能会受货币汇率变动、市场条件改变的影响，如基底金属的价格、进口商自己的行为（如成本削减）；如果反倾销委员会认定价格受到上述方面的影响，并且调查没有认定产品低于成本销售或者没有认定关税是通过从出口商获得补偿或补贴来吸收，则规避行为没有发生。反倾销委员会审查后在《最终报告》中认定：不认为外部因素、市场条件以及成本降低影响了特定进口商销售规避产品的价格。

四、铝型材反规避调查案件给我们的启示

（一）关注法律制度及政策的变化，保持高度的警惕性

澳大利亚反规避调查法律最早于2013年实施，当时规定可以针对在澳大利亚组装零部件、在第三国组装零部件、通过一个或者多个第三国出口涉案产品、出口商之间约定四种规避行为进行反规避调查，而“逃避关税预期效果”规避行为的规定是2014年1月1日才实施的。在调查中，卡普拉多次提到：“进口商的规避行为已经存在很长时间，申请人一直在等待相关法律的生效”，可见，卡普拉能够在法律生效后短短的三个多月便提出了申请，这与其时刻关注相关法律政策的变化是分不开的。相反，进口商为了保持所谓的市场份额而进行低价销售，完全不理会相关法律政策的变化，没有丝毫的法律风险防范意识，这显然是不够明智的。因此，如果产品已经被征收反倾销税、反补贴税，进口商、出口商就应当保持高度的警惕性，时刻关注澳大利亚相关法律及政策的变化，预先尽可能地排除规避行为的发生。

（二）依照反规避调查程序按部就班地积极应对

逃避关税预期效果的反规避调查周期相对较短，20天的申请审查期、100天的调查期、30天的部长决定期，在没有延长的情况下更是只有短短的150天。相关的利害关系人必须在调查公告发布后40天内提交意见，且根据《1901海关法》的规定，对于超期提交的意见，反倾销专员都可以不予考虑。在本案中，五个进口商只有大洋铝业、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）提交了相关的资料，但资料不全且反倾销委员会无法核实；其余两个进口商P&O（墨尔本）、P&O（布里斯班）没有提交任何资料，被认为是不合作进口商；出口商荣阳铝业除了另案提起了反倾销复审，没有针对本案提交任何资料。进口商、出口商的应对不足为不利的终裁结果埋下了伏笔，可见，在反规避调查过程中，一定要依照程序积极应对，争取相对有利的局面。

（三）在反规避调查中要紧紧围绕是否构成规避行为进行抗辩

在调查中，反倾销委员会审查的重点为“是否存在规避行为？”因此，相关利害关系方须紧紧围绕这个主题进行抗辩。在本案中，进口商以“外部因素”作为其主要的抗辩理由，而其所提到的外部因素也仅仅是伦敦金属交易所铝价格的降低，并没有提出其他外部因素的抗辩理由。当然，2013年1月至2013年10月间，澳元兑人民币的汇率由6.5跌至5.8左右，这单一的原因可能会导致规避产品在澳大利亚市场价格的上升，也就无法构成抗辩理由，但是其他因素呢？比如，P&O铝业在网站上宣传“四个P&O铝业的订单可以在任何一个P&O铝业提货”，那么这种互联网以及物流网络的发展是否是进口商成本降低的原因？此外，出口商制造规避产品的成本是否随铝价格的降低而降低？进口商的进口成本是否也随之降低呢？再者，进口商是否真的低于成本销售呢？其提供的被反倾销委员会采纳的资料自己是否提前进行过论证呢？因此，在反规避调查中，要围绕是否构成规避行为从多个角度进行抗辩，而不是一方失守，全盘皆输。

（四）在反规避调查结果不利的情况下积极申请复审

在调查中，反倾销委员会明显存在一些问题，而进口商、出口商并没有据此提出复审。比如，反倾销委员会曾在《问题研究》中提出将为五个进口商分别确定新的出口价格以及税率，但在《最终报告》中却采纳了卡普拉的意见将五个特定进口商当作一个整体来看待，确定了统一的税率。此外，反倾销委员会并没有重新计算规避产品的正常价值，而是采用了2010年原始公告中确定的正常价值，基于伦敦金属交易所铝价格降低的事实，规避产品在2013年调查期中的价格存在下跌的可能，因此，反倾销委员会依据此前的正常价值来计算倾销幅度、补贴幅度存在不合理的可能性。因此，在反规避调查中，在部长决定明显不利的情况下，要抓住机会积极复审。

澳大利亚对中国铝型材反规避调查案件已经落幕，但是澳大利亚对来自中国的镀锌板、焊缝管的反规避调查正在进行。随着中澳贸易的进一步发展，澳大利亚必然会运用反规避这一新利剑来保护本国的产业，中国作为澳大利亚最大的贸易伙伴，要时刻保持警惕，一旦遇到反规避调查，一定要按照程序积极应对，争取有利的局面。