新型城镇化背景下南昌市土地资源优化配置研究

金盈盈 马民望 张 琦 池锦涛

(江西师范大学城市建设学院，江西 南昌 330000)

一、新型城镇化建设与土地资源之间的关系

新型城镇化的特点是城乡一体、统筹城乡、生态宜居、集约节约、和谐发展，属于新型农村社区、小城镇、大中小城市的互推共进和协调发展的城镇化。新型城镇化属于人们生活方式和生产方式从农村型转化为城市型的一个历史过程，农村人口向城市人口转化且城市持续发展健全的过程是其重点体现。土地问题一直是一个战略性、本质性，综合性的问题。在新型城镇化建设逐步推动的过程中，土地保障属于前提条件与基础。在城镇化发展的过程当中经济的持续发展与增长，这持续地加重了土地的负担，人口跟土地之间的矛盾愈来愈显著。为此，建设新型的城镇化要求集约高效，城乡一体，即提升已利用建设的土地资源的利用率，包括农村土地资源再开发，同时能让未来将被开发的土地资源以一较高质量的开发起点进行利用，全面、协调、可持续。

2013年12月召开的中央城镇化工作会议强调，首要任务是推动有能力在城镇稳定生活以及就业的常住人口有序实现市民化。在接下来城镇化决策中，解决2.6亿城市农民工的问题，将成为城镇化首要任务。当前随着经济社会不断发展，人们一味地追求经济效益，在土地资源利用过程中出现了很多新的问题，如:城镇建设用地过分注重外延式扩张、用地供需矛盾显现、用地的集约节约能力低、土地监督机制面临不足、土地整治速度不快、有关的用地机制面临不足等方面。在我国城镇化迅猛发展的过程当中，土地属于社会经济发展的重要载体形式，土地利用规划面临着既要保护耕地红线又要保障经济社会发展用地需求的两难局面。

二、南昌市土地资源利用现状

在2010年的时候，总面积是7432.18平方公里南昌市土地，其中是4690.42平方公里的农用地，占据了土地总面积的63.11%;1100.45平方公里的建设用地，占据了土地总面积的14.81%;1641.32平方公里的未利用地，占据了土地总面积的22.08%。在进行计算之后，发现2010年的时候，南昌市已经应用了579086.76公顷土地，实现了77.92%的土地利用率，以及63.11%农业用地利用率，并且也实现了193%耕地复种指数。单位面积土地平均GDP为13.56万元/公顷，单位建设用地平均二三产值为108.17万元/公顷，单位农用地平均产值1.55万元/公顷。

2010年南昌市土地利用情况表

南昌市本级2014年度土地供应在东湖区、西湖区、青山湖区、青云谱区、红谷滩新区、高新区等九个区土地供应计划为42930亩，其中商服用地6184亩，工矿仓储用地10626亩，住宅用地8250亩，其中保障性住房用地2734亩，商品房用地5516亩，公共管理与公共服务用地2194亩，交通运输用地9914亩，水利及水域设施用地5712亩。

近几年，南昌二三产业的不断发展给社会提供了更多的就业岗位，面对农村土地投入多、产出少的现状。很多农民都选择外出从事技术含量不高但比较效益好的行业，变身当产业工人。在外务工的农民，农村土地仍归其所有，但由于留守在家的都是劳动能力较弱的妇女、老人和儿童，大多不愿耕作，部分土地处于闲置状态，造成土地资源利用效率低下，难以实现新型城镇化建设中集约高效的要求。

三、新型城镇化进程中南昌市土地资源配置问题

南昌作为江西省会城市和鄱阳湖生态经济区建设的核心区，未来建设用地需求量大。但目前城镇工矿用地区周边土地生态环境局部遭到污染和破坏;土地利用的综合效益不高，跟发达区域应用土地的能力还面临着比较大的距离。在我市新型城镇化过程中，主要存在着以下问题:

(一)产业支撑能力弱，辐射带动作用不强。(二)城市规模过小，战略纵深不够。(三)城镇地方特色不强，中心城与城镇发展不够平衡。 (四)城镇人口没有完全享受城镇待遇，户籍城镇化率缺口大。

目前问题最为突出的是农村土地管理制度不健全。越来越多的农民进城务工和落户就意味着越来越多的农村土地利用方式或权属要发生改变，而农村土地利用方式好坏与农村土地管理制度存在着很大关系。随着城镇化进程加快，人口的流动性越来越大，农民进城后，从而使人、地籍、户籍分离开来，以此对土地造成了一些影响。主要表现在两个方面:

一是土地流转促进农业规模化发展使土地利用结构发展变化;

二是农用地征用后带来的土地权属变化。在这个过程中，要建立完善的土地管理制度和合理的收益分配制度来保障户籍制度一元后农民在土地上的财产权益。

十八届三中全会通过的《决定》强调:“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这个一起表明实现了国有建设用地和农村集体建设用地的“同地同权同价”，该政策的意义是巨大的，其能够使土地市场的剪刀差与二元结构打破，对农民的财产权进行保护与尊重，以及使农民的话语权提升，并且，也能够使土地资源的配置效率大大地提高，建立城乡统一的建设用地市场。

四、土地资源优化配置的对策

南昌的新型城镇化发展中，高新技术产业支撑能力弱，辐射带动作用不强的城镇体系，它的这种现代程度是比较低的。在新型城镇化背景下，南昌市宜合理调控土地利用规模与布局，强化南昌市中心城区的集聚和辐射周边功能，突出保障符合现代制造业基地发展要求的产业集群用地;优先保障各类基础设施建设用地，提升基础设施服务于经济社会发展全局的能力;加大存量建设用地的利用和内部挖潜力度，推动土地集约节约应用能力的持续提升过。具体而言:

(一)统筹兼顾，科学规划，稳步推进。土地利用规划需要秉持“提高效率、优化结构、盘活存量、释放空间”的原则，以期提高农地和城市建设用地使用效率，鼓励耕地承包经营权的流转，逐步在有条件的地方实现农业规模经营。改变现有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地农民和土地综合占补平衡。

(二)推动农村集体土地入市，加强土地制度改革。十八届三中全会给农民以更加充分而有保障的土地权利，其最大的政策突破是允许农村建设用地入市。农村建设用地共计2.7亿亩，其中包括1.85亿亩宅基地。如果允许宅基地入市，预计将给农民带来13万亿的财富，如果仅仅是允许宅基地以外的农村建设用地入市，这笔财富也高达5万亿。农村土地整治可以增加有效耕地面积，改善农业生产条件和农村生活环境，促进土地节约集约利用，以此来解决城镇化过程中农村、城市遇到的房地产、社会及经济发展问题。

(三)建立规范多元可持续的城市建设投融资机制。坚持节约集约用地，稳妥建立城乡统一的建设用地市场，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点。根据社会保障的实际承受能力，对每年进入城市户籍的人口进行合理排序。应完善农村集体建设用地权能，在符合规划和用途管制的前提下，按照“先试点、后铺开”的原则，允许产权明晰的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有建设用地同等入市、同权同价。力争用两年左右的时间，盘活存量，优化结构，在全市逐步建立市、县、乡三级农村土地流转交易市场。

2015年是全面完成“十二五”规划的收官之年，是全面深化改革的关键之年。为抓住这一历史性重大机遇，提速新型城镇化进程，在符合国家政策的一前提下实现土地资源的合理配置和有效使用，统筹好保障发展与保护资源两个方面，实现“双保双赢”，是当前推进新型城镇化建设迫切需要解决的重大问题。因此，在新形势下整合上地资源，促进城镇化用地的可持续发展，科学合理有效利用土地资源，对南昌市新型城镇化进程中合理有效利用土地资源具有现实意义。

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