《养殖污染防治条例》给养殖业带来的挑战和机遇

王道坤

（山东省沂水县职业学校，山东沂水276400）

2013年11月底，各大媒体相继发布消息：《畜禽规模养殖污染防治条例》已经国务院常务会议通过并予以公布，自2014年1月1日起施行。《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《条例》）是畜禽养殖业重要的法律文件，其颁布和施行，必将给畜禽规模养殖产业带来重大影响，业界人士必须给予高度重视。

1 《条例》的出台，让养殖污染治理有法可依

我国畜禽养殖业的全面发展，起步于上世纪八十年代初期，这个时期主要以农户家庭散养为主，养殖规模普遍较少，总体养殖数量不大，八十年代末期，专业户不断涌现，养殖总量逐步扩大。到九十年代，畜禽养殖开始呈现出规模化、企业化、产业化等发展趋势，大型养殖企业不断涌现，产业化经营模式迅猛发展。进入二十一世纪后，畜禽规模化养殖得到快速发展，规模养殖户和养殖小区在全国各地蓬勃兴起。据统计，到2010年，全国年出栏500 头以上生猪、存栏500 只以上蛋鸡和存栏100 头以上奶牛的规模化养殖比例，分别为34%、82%和28%，比2005年分别提高了18%、16%和17%。山东省沂水县是一个有百万人口的山区农业大县，养殖业发展相对较快，到2012年末，全县有10 亩以上养殖户621 家，小型养殖户更是不计其数。从这一个县的养殖分布，也可透视全国畜禽养殖业的基本情况。

畜禽规模化养殖模式的发展，让居民的“菜篮子”有了丰富的内容，极大地改善了人们的膳食结构，提升了居民的营养水平，保证了整个民族的身体素质。但与此同时，规模养殖带来的环境污染及公共卫生事件，也逐渐成为人们普遍关注的话题，尤其是养殖业废弃物，数量惊人，直接危害和间接影响都不容忽视。2000年，国家环保总局对全国23 个规模化畜禽养殖集中的省、市进行调查，结果证明，1999年全国畜禽粪便的产生量约为19 亿吨，是工业固体废物的2.4 倍，数量十分庞大。2006年启动的第一次全国污染源普查，获得了大量翔实的数据，普查结果表明，畜禽养殖业COD（水体中能被氧化的物质进行化学氧化时消耗氧的量，简称为化学需氧量）、总氮、总磷的排放量分别为1268 万吨、106 万吨和16 万吨，分别占全国总排放量的41.9%、21.7%、37.7%，占农业源排放量的比例分别为96%、38%、65%。另有统计数字表明，畜禽粪便中氮、磷的流失量，约为化肥流失量的122%和132%，氮磷流失的直接结果是水体富营养化，水质受到严重威胁。毋庸置疑，畜禽粪便导致的环境污染，已经成为我国农村空气污染、水源污染、土壤污染的根本原因。同时，为了便于运输，许多规模化畜禽养殖场在大中城市近郊选址，在这种情形下，畜禽粪便的污染也逐渐波及大中城市，不同程度地影响着城市的居住环境质量。

对于养殖业造成的环境污染，国家早就高度关注并制定法律法规进行约束和规范。如：2001年5月8日，国家环保总局公布并施行《畜禽养殖污染防治管理办法》；2004年12月29日，国家主席胡锦涛签署第31 号“主席令”，公布《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，该法自2005年4月1日起施行。在当时的环境条件下，这些法律法规对于防治养殖污染发挥了一定作用。但限于当时的生产规模、科技条件和认识水平，有关法律条文规定得过于原则，针对性和操作性都不是很强，已经不适应当前养殖业飞速发展和污染日趋严重的现实需要。

尽管我国的环境资源保护法律制度已经建立，但相关行政法规、规章、标准尚不配套，技术指导和经济激励政策等都有待加强。完善相关法律体系，在法律规定的框架内，有效促进养殖业的健康发展，让人们拿起法律武器，促进养殖业进行污染防治，切实保护好居民的共同利益，成为依法治国法律体系中必不可少的内容。在这种情形下，出台《畜禽规模养殖污染防治条例》，就成了万众瞩目的一件大事，《条例》也必然成为养殖业普遍关心的一个重要议题。我们完全相信，《条例》的出台和实施，让养殖业健康发展和污染治理从此真正走上“有法可依”的法制化轨道。

2 《条例》的实施，给传统畜禽养殖带来挑战

养殖污染，非同小可，十一届全国人大三次会议期间，就有人大代表提出议案，要求加快畜禽规模养殖污染立法。2010年年初，条例送审稿上报国务院法制办公室。2012年7月5日，国务院法制办官方网站全文公布《畜禽养殖污染防治条例（征求意见稿）》，征求社会各界意见。2013年10月8日，国务院第26 次常务会议审议并通过《畜禽规模养殖污染防治条例》。这是国内首部针对畜禽养殖污染防治方面的法规，《条例》的审议和修改过程，经过了长达3年的时间，我们相信，《条例》中的每一条规定，都经过了严谨细致的分析和研究，都包含着党和政府对养殖业的关切。

《条例》的实施，重视了养殖业的整体规划和养殖污染的源头管控，对广大居民来说，无疑是一个福音，被养殖业污染的空气、水源和土壤，有望得到根本的改善，禽流感等公共卫生事件有望得到有效遏制。《条例》可以让居民生活在天蓝水清、空气新鲜的怡人环境中，维持健康的身体，保持健康的心态。但正如《条例》规定的那样，做好环境保护的基本条件，是养殖场和养殖小区要建设相应的畜禽粪便、污水与雨水分流设施，畜禽粪便、污水的贮存设施，粪污厌氧消化和堆沤、有机肥加工、制取沼气、沼渣沼液分离和输送、污水处理、畜禽尸体处理等综合利用和无害化处理设施，并确保其正常运行。对一些畜禽规模养殖企业来说，这样的规定，意味着需要有大量的资金投入，才能完成升级改造。而对即将加入畜禽养殖业的人来说，更是一个极大的挑战，因为按照《条例》的要求，无疑会大幅提高养殖业的进入门槛。虽然这对整个产业的持续发展、健康发展有力，但目前的一些养殖企业可能会面临很多棘手的难题。

《条例》第十一条明确规定：禁止在饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区和缓冲区、城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域，以及法律、法规规定的其他禁止养殖区域，建设畜禽养殖场、养殖小区。这种规定，是为了保护好这些重点区域不受养殖业污染，降低发生人兽共患传染病的风险。当然，目前这些区域内的畜禽养殖场和养殖小区，必将面临着搬迁、关闭、转产、功能改造等许多现实问题，寻找租赁土地，建设基础设施，改变生产计划，做好其中的每一项工作，都需要强有力的资金支撑。养殖业早就进入“微利化”时代，又加上市场起伏不定和周期性变化，“两年赚一年陪”让养殖户吃尽了苦头，如果没有扶持政策，一旦资金链断裂，很多养殖企业可能会陷入骑虎难下的境地，扩大规模，发展生产，都将面临很大难题。

《条例》将养殖业污染防治工作划给县级以上人民政府的相关职能部门。《条例》第五条明确规定：县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理，农牧主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务，循环经济发展综合管理部门负责畜禽养殖循环经济工作的组织协调，其他有关部门负责畜禽养殖污染防治相关工作。这样的规定，对养殖企业来说，难免会有“多头管理、难于应付”之嫌，而一旦这些部门跟踪服务不到位，养殖企业的污染防治就可能出现漏洞。《条例》第二十五条规定，因与地方政府规划有冲突或污染严重等因素，需要搬迁、关闭的养殖场所，致使养殖企业造成经济损失，需要由县级以上地方人民政府依法予以补偿。规定最大程度地考虑了养殖企业面临的现实问题，但在实际操作过程中，难免会因赔偿数额等因素，出现争议或矛盾，如若引起纠纷，养殖企业往往会成为弱势方，最终遭受较大经济损失。

3 《条例》的实施，给新兴规模养殖带来机遇

《条例》毕竟是一部重在改善民生的法律，制定这部法律的根本出发点，是规范、引导、保障畜禽规模养殖产业可持续健康发展，让养殖产业走规范化、生态化、循环化的道路，在履行环保义务的同时，促进产业做大做强。对于养殖污染物和废弃物的处理措施，《条例》给出的基本指导思想是重在综合利用。因此，《条例》的实施，在对养殖业进行规范性限制的同时，也必然会给新兴规模养殖产业及废弃物利用产业带来良好的发展机遇。

养殖业中的污染防治和废弃物综合利用设施，在总投资成本中所占比例相对较高，需要政府在财政、税收、信贷等方面给予支持。因此，《条例》第二十八条规定：建设和改造畜禽养殖污染防治设施，可以按照国家规定，申请包括污染治理贷款贴息补助在内的环境保护等相关资金支持。第四条则规定：各级人民政府应当采取有效措施，加大资金投入，扶持畜禽养殖污染防治以及畜禽养殖废弃物综合利用。这些规定，对养殖企业而言，无疑是最强有力的法律支持。

健康养殖、生态养殖，最大程度地降低养殖污染，生产优质无污染的畜禽产品，国家既有政策扶持，也有相应的资金扶持。如：在用地方面规定，国土资源管理部门要合理安排畜牧业生产用地，对规模养殖场和养殖小区的生产和管理设施、附属建筑物，视为农业用地，并纳入当地土地利用总体规划优先安排；在用水方面，水利部门对规模养殖场和养殖小区的用水免收地下水资源费；在用电方面，电力部门对养殖用电执行农业生产电价。同时，从2005年起，国家开始实施畜牧良种补贴政策。此外，中央财政每年都拿出专项资金，用于养殖场和养殖小区的水电路改造、粪污处理、防疫、挤奶、质量检测等多种配套设施的建设。跟其它产业相比，畜禽养殖业毕竟还是一个脆弱的产业，市场发育不够成熟，疫病风险太大，整个产业抵御市场风险的能力普遍较差，国家给予扶持，是将产业做大做强的关键。

按照《条例》的规定，建设养殖污染防治和废弃物综合利用设施，养殖企业完全可以申请贷款贴息补助和环境保护等资金支持，无法承受自主建设的养殖企业，可以委托他人代为处理畜禽养殖废弃物。这样就可以在不过度增加企业负担的情况下，保证产业发展的连续性，保证产品供应的稳定性。同时，《条例》还延续了以往对养殖业用地的优惠政策：畜禽养殖用地按农用地管理，并按照国家有关规定确定生产设施用地和必要的污染防治等附属设施用地。最重要的是，政府会鼓励利用废弃地和荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用地开展规模化、标准化畜禽养殖。从中可以看出，充分利用"一废四荒"进行规模养殖，必定是降低生产成本最有效的手段。

养殖企业必须将产业置于国家和地方畜牧业发展的规划之中，用长远的目光，搞好统筹协调，谋划好产业良性发展之路，依法接受有关部门的监督检查和技术服务。顺应新形势的要求，在法律规定的框架之内进行设计和生产，畜禽规模养殖产业必定会有更加广阔的发展空间和更加美好的发展前景。

4 科学规划，破解污染难题，促进养殖业健康快速发展

中国工程院院士金鉴明分析认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》立法的根本目标，就是要推动畜禽养殖业从加强科学规划布局、适度规模化集约化发展、加强环保设施建设、推进种养结合、提高废弃物利用率入手，提高畜禽养殖业可持续发展能力，提升产业发展水平，提升产业综合效益。对于《条例》出台的初衷，业内人士必须有足够的认识。

目前的农业生产中，对化肥的过度依赖，导致了土壤板结、酸化、地力下降以及水体污染等严重问题，而在养殖业，大量的畜禽粪便超出了养殖场周边土地的吸纳能力，被随便扬弃在养殖场周围的山坡、沟叉等地方，同样造成严重的环境污染。怎样合理利用好粪便等废弃物，加工制作有机肥料，投入到种植生产中，使种植业与养殖业有机结合，形成优势互补和良性循环，成为一个重要的研究课题。对此，《条例》给出了明确的法律规定和宏观指导建议。《条例》第十五条、十六条分别规定：国家鼓励和支持采取粪肥还田、制取沼气、制造有机肥等方法，对畜禽养殖废弃物进行综合利用；鼓励和支持采取种植和养殖相结合的方式消纳利用畜禽养殖废弃物，促进畜禽粪便、污水等废弃物就地就近利用。参考《条例》对养殖产业的布局选址、环评审批、污染防治配套设施建设等前置环节的规定，可以看出，《条例》对于提高畜禽养殖废弃物综合利用水平，对于以环境保护促进产业优化和升级，对于产业发展与环境保护和谐统一、实现共赢，都提供了有力的法律保障。

除了大量粪便，养殖业还不可避免地产生动物尸体等废弃物，如果处理不当，不但会恶化生产环境，还会导致疫病流行，不但会威胁生产安全，还会影响食品安全。据报道，2013年3月初，黄浦江上海松江段水面上出现大量死猪，截至到3月20日，上海市累计打捞出死猪10395 头。黄浦江上之所以出现大量漂流的死猪，据说是因为黄浦江上游地区气温过低，导致一些生猪被冻死，或者因为感染猪圆环病毒病而致死。为图省事，一些养殖户便昧着良心将死猪抛入黄浦江中。这种极不科学、极不负责的处理方式，必然会引发公众对养猪业结构布局和发展趋向的考问。按照《条例》的规定，养殖企业必须建立粪污处理、尸体处理等综合利用和无害化处理设施，或者委托他人代为综合利用和无害化处理。通过对粪污和尸体的综合处理，不但能降低养殖业对环境的污染，净化周边空气、土壤和水体，与种植业形成良性循环，有利于生产有机畜禽产品，还能有效降低病原微生物扩散，大幅度降低传染病的发病率，有利于生产有机畜禽产品，有利于保证公众卫生安全。做好这些，能让广大居民对肉蛋奶保持消费信心，对于稳定产品市场，促进养殖业顺利发展，具有极大的作用。同时，《条例》的实施，也会给沼气发电、生物技术、有机肥料等相关企业带来机遇，如果这些企业介入养殖场的粪污处理，最终实现零排放，不但能够推进养殖小区的健康持续发展，过去作为处理难题的粪便等废弃物，还会成为工业资源，为养殖企业带来较大收入，在“变废为宝”中实现双赢。