关于PPP 模式在公共照明行业中应用的思考

黄李奔

(南京路灯工程建设有限责任公司，南京 210036)

随着我国经济的快速发展，城镇化脚步不断加快，对基础设施的建设需求日益加大。根据中国公路建设行业协会最新发布的《2015年v8月份全国交通运输运行分析报告摘要》显示，1～8月份，铁路公路水路完成固定资产投资14 482 亿元，同比增长6.2%，其中公路建设完成投资9 716 亿元，增长8.0%，高速公路、普通国省道、农村公路投资分别增长4.6%、10.9%和12.5%。众所周知，公路的建设离不开公共照明设施，故公路建设的飞速发展必然对公共照明设施产生巨大需求。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，处理好政府与市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。PPP 是Public-Private Partnership 的字母缩写，中文译为“公私合作伙伴关系”，它通过吸引社会资本参与提供公共产品和服务，促进政府部门与私人部门的有效结合，充分发挥公私双方各自的优势，从而实现资源的优化配置与社会福利的最大化。在当前形势下，PPP 模式能够拓宽资金渠道，缓解政府财政压力，化解地方政府债务风险，推动政府职能转变，提高资金使用效率，改善公共物品供给效益，因此成为我国基础设施投融资的最佳选择之一。

目前而言，PPP 模式在公共照明行业内的应用仍处于探讨阶段，尚无较为成熟的经验可借鉴。其中深层次的原因为公共照明与环境卫生、园林绿化、人防设施、消防设施等同属于纯公共性基础设施，自身没有经济效益，依赖政府补贴，无法收回建设成本，对社会投资者不具备吸引力。本文将从PPP 模式的相关政策背景、公共照明行业的创新应用等方面，探讨PPP 模式在公共照明行业中实施的适用性，并提出具体操作流程及建议。

1 政策背景分析

2014年v3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出非国有资本参与中央企业投资项目。国务院及财政部、发改委、住建部等部委，陆续出台政策办法、指导意见、操作指南，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与项目建设营运，着力推进政府与社会资本合作。

1.1 PPP 项目主推或适用范围有自然及政策倾向性

从市场层面分析，具有一定的经营性，并以之为依托挖掘其商业价值的项目，更容易吸引社会资本以PPP 模式运作。

在发改投资〔2014〕2724 号文《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、财金〔2014〕113 号文《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》、财建〔2015〕29 号文《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》等政策性文件中。PPP 模式主要推介或适用的项目涵盖城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域等经营性或准经营性项目。对缺乏使用者付费的非经营性项目也有涉及，但是主要是通过政府购买服务、政府付费的模式运作。

1.2 PPP 项目不可缺少运营环节

发改投资〔2014〕2724 号文《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》提出，对经营性、准经营性、非经营性项目操作模式，无论是采用BOT，BOO，BOOT，TOT 等任何一种推进模式，运营都作为关键环节而存在。在PPP 项目本身无直接经营收入，或经营收入与主营业务外收入不足以弥补运营成本，无法满足社会投资者合理的投资回报情况下，需要进行相应商业策划或政策安排，使投资项目能满足商业回报要求。

运营作为不可缺少的环节，政府在选择社会投资方时，不仅要考察其建设水平和筹资能力，还需考量其后期持续运营能力。

1.3 PPP 项目需要进行全生命周期价值评估

政府出台的一系列政策及指导意见中，对制度的建设、监管的约束等方面都进行了详细而系统的阐述和要求。PPP 项目能切实达成双赢或多赢的局面，在政府主导项目时，为确定项目是否能采用PPP 模式，以及采用PPP 模式时选择何种合作方案、投标方案，进行物有所值评估。基本原理是:某一拟采用PPP 模式的项目，如果政府采用传统模式投资建设运营，在其项目全生命周期内提供项目产出(资产、公共产品和服务、绩效)的全部成本现值，与采用PPP 模式的项目产品全部成本现值进行比较，从政府的角度考虑是否“物有所值”。

1.4 PPP 模式是融资模式，也属于政府采购行为

从政策文件精神分析，提高项目的运营效率和服务质量也是PPP 的目标之一。风险共担、收益共享是PPP 的重要特征。PPP 不是完全私有化，公共部门不能缺位，而在部分准经营性项目，尤其是在非经营性项目中，更明显的不是政府投资，而是政府购买服务的采购行为。

2 PPP 模式在公共照明行业中适用性分析

2.1 公共照明行业属性分析

公共照明设施属于公用设施，其建设运行养护属于社会服务范畴，承担社会公益属性。

公共照明设备、设施、运行养护属于消耗性投资，本身不产生经济效益，没有自然人作为使用者为其付费。

2.2 PPP 模式在公共照明行业的应用分析

2.2.1 按非经营性项目实施

鉴于公共照明行业的公益属性，根据政策文件精神，按照非经营性项目实施，通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。由于此种模式下项目不产生经济效益，并不能实现融资，仅是政府采购行为。受限于目前各地政府的财政压力，此模式对社会投资者不具备吸引力。按非经营性模式实施，是把重点放在提高项目的运营效率和管理水平上，不能发挥PPP 的融资优势。

2.2.2 按准经营性项目实施

通过政府授予特许经营权或与其他关联经营性项目捆绑、打包等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。通过捆绑关联经营性项目，实现公共照明设施的经济效益，从而吸引社会投资者，如经济效益明显，更能实现PPP 的融资功能。

已尝试实践形式:

1)捆绑路灯杆与充电桩。随着新能源和清洁能源的推广，电动汽车和电动自行车是未来城市主推的交通工具。利用路灯杆设置充电桩供车主有偿使用，增加充电网点，电动车的使用便利程度会得到根本提升。根据《北京日报》2014年v7月7日的报道，路灯杆上加挂一个充电桩，路边车位正好方便纯电动车停车补电，这样的场景在北京街头随处可见。路灯充电桩的改造试点已在昌平率先启动，年内还将在亦庄开发区重点推广。

2)捆绑路灯杆与移动基站。随着移动通信网络的规模发展，无线基站站址资源日趋紧缺，对一些难以建设宏站的区域，如市区街道、主干道、公园、广场等，可利用路灯杆设施进行通信网络的有效补充覆盖，能提升网络质量，同时又节省配套投资。路灯杆在建设完成后，已具备电力引入、防雷接地、塔杆等基础条件。除了3G/4G 通信网络以外，亦可实现WIFI热点覆盖。

3)捆绑路灯杆与灯箱广告位使用权。路灯杆灯箱广告位是展示形象的良好载体，通过市场化运作方式整合广告资源，可使其得到更有效的利用。目前我国大部分城市采用的是拍卖使用权或协议出让的方式，均为有偿使用，可在路灯设施建设时一并将相关广告位使用权打包捆绑，作为项目建成后的收益来源之一。

综上所述，根据每个项目的实际情况，配合一定比例的政府支付与补贴，采取切实有效的经营性项目捆绑方式，以吸引更多社会投资者。

2.3 公共照明行业内实践案例

目前而言，PPP 模式在公共照明行业内的应用仍处于探讨阶段，尚无较为成熟的经验可以借鉴。贵州凯里市与南网能源公司合作的设计、投资、建设、运营等一条龙节能服务PPP 项目是公共照明行业首个，也是唯一一个PPP 项目，其运作模式为:与公共照明行业关联经营性项目(新能源汽车充电等)捆绑、打包运作。目前暂无全寿命周期内的评价。

3 PPP 模式的实施流程

PPP 模式是国家推行的新的建管养模式，目前各地的报批以及实施流程存在差异，基础流程如图1所示。

图1 PPP 模式流程图

1)物有所值(Value for Money)评估是确认和评估方案时使用的一种方法，主要比较一个项目采用PPP模式和传统采购模式的优劣。物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括定性评估(增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新)和定量评估(政府支出成本现值和公共部门比较值进行比较)。物有所值评估结果一般作为PPP 模式采用和风险分担的依据。

2)财政承受能力评价。针对政府付费和可行性缺口补助项目，相关财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

3)风险分配。将风险分配给对该风险具有控制力和防范化解能力的一方。政府承担法律、政策和最低需求等风险。社会资本承担项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险。双方共同承担不可抗力。

4)回报机制。根据项目的具体情况，确定使用者付费还是政府付费，以及可行性缺口补助的范围。

5)合同体系。PPP 项目合同体系包括PPP 项目合同(基础和核心)、股东协议、履约合同、融资合同和保险合同等，用以确立和调整参与各方的权利义务关系(见图2)。

图2 PPP 项目基本合同体系

4 关于公共照明领域实施PPP 的参考建议

在PPP 模式下，整个公共照明领域将呈现以下特征:一是政府角色发生变化，政府不再是公共产品(服务)的投资者和生产者，而是向企业采购大宗产品(服务)的机构。二是政府财政支出更加平滑，减少了项目生命初期集中性资本投入的压力。三是项目周期内设施产权发生变化，属于社会资本方所有，后期移交才发生变更。四是政府由传统的投资、生产服务变为购买最终服务成果，将改变现行的建管分离、职能分裂、经费分流的运行机制，对简政放权等政治体制改革产生推动作用。五是对社会资本而言，需要承担投资及运营管理的风险，因此，其不仅需要具备筹资建设能力，更需要具备持续运营能力。

实施参考建议如下:

1)项目体量。公共照明项目在PPP 项目中属于投资很小的项目，建议政府立项时拿出整体片区公共照明来实施PPP 模式，达到一定体量，便于民间资产统一建设运营，同时可以有效缓解政府投资的压力。

2)项目回报。由于公共照明项目的非盈利性，需要以政府补贴作为项目回报，可结合光源节能改造，EMC 补助等方式进行回报测算。公司组建、股权构成、回报模式以及考核细则须在项目实施初期明确，并确定风险预案。

3)运营模式的发掘。由于公共照明的公益属性，政府方不仅要关注建设投资，更要关注全寿命周期内的设施运行养护品质。社会投资方则不仅要有雄厚的资金实力，更需要有属地化运营管理团队和长期运营管理的能力，并要在既有载体上，结合充电桩、WIFI、信息发布等新技术，发掘出新的商业模式才能回收成本，产生利润，保证项目的成功。

5 小 结

将PPP 模式运用到公共照明设施项目，可提升公共照明行业的运营效率和管理水平，同时有效缓解政府的财政压力，政府不再负责项目投资、运营等具体工作，其角色从原来项目的提供者转变为项目的参与者与监管者，实现了政企分离，使政府更好地为公共利益服务，推动政府职能的转变。

［1］国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见［Z］

［2］国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见［Z］

［3］政府和社会资本合作模式操作指南(试行)［Z］

［4］关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知［Z］

［5］苏省财政厅关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式有关问题的通知［Z］

［6］马宇飞，杨瑞峰，张奥扬.利用路灯杆实现热WIFI 网络部署的设计［J］.电视技术，2013，37(9)

［7］周利辉，孙朝晖，蒋招金.路灯杆资源在基站建设中的应用研究［J］.电信工程技术与标准化，2014(8)