监管体系失衡与产品质量选择

凌 超, 张 赞

(1.复旦大学管理学院,上海 200433;2.上海大学经济学院,上海 200444)



监管体系失衡与产品质量选择

凌 超1, 张 赞2

(1.复旦大学管理学院,上海 200433;2.上海大学经济学院,上海 200444)

加强监管力度往往被认为是应对监管失效，促使企业提高产品质量的主要途径。然而，当监管体系作为一个系统发生失衡时，仅通过加强监管力度往往难以起到作用，需要对监管体系的结构进行调整。本研究的结论表明，在一个监管体系中，事前审批对企业的质量选择有负向影响，而事后监管则有正向影响。当监管体系发生失衡，出现"重审批，轻监管"的情形时，企业的研发成本将被提高，而违法成本则被降低，企业更愿意选择低质量的产品。此外，本文发现，最低质量标准作为常用的监管工具，能否发挥作用取决于事后监管的力度。

监管体系;质量选择;最低质量标准

一、引 言

产品质量对于消费者的效用有着最直接的影响,对产品质量的监管或者规制,是政府进行微观干预的主要领域。而食品、药品的质量更是直接关系到消费者的生命健康,受到社会各界的高度关注。近年来,中国有关食品、药品质量和安全问题频发,诸多事件曝光之后,备受指责的除了相关肇事企业外,还有各层级各部门的监管机构。例如,执法力度不足,质量标准过低等。因而,通过加大执法力度,提高质量标准,来改善产品质量和安全问题,已成为各方共识。但是从严监管并不必然意味着有效监管,当前的食品药品质量问题并非简单地源自于监管不力,而是整个监管体系的失衡,即“重审批,轻监管”。

“重审批,轻监管”是把监管的重心放在市场准入环节,提高进入壁垒,强化事前审批,而忽视生产、流通环节的事后监管,从而造成了监管体系的失衡。而这实际上是中国诸多行业监管体系的通病,例如中国的资本市场监管、安全生产监管、环境规制以及食品、药品监管等都普遍存在这一问题。“重审批,轻监管”对各行业的共同影响在于提高了企业的进入壁垒,却降低了企业进入之后的违规甚至是违法成本,从而扭曲了企业的行为决策,难以实现行业监管目标,并最终降低了社会福利。

另一方面,受到各自行业特征的影响,“重审批,轻监管”对于不同行业的具体影响也各不相同。本文重点针对直接关乎民生的食品、药品监管领域的“重审批,轻监管”问题进行讨论。在理清监管体系对企业质量选择的影响机理的基础上,进一步说明“重审批,轻监管”会如何扭曲企业的质量选择,以及其对最低质量标准等质量规制策略效果的影响。

二、文献回顾

本文讨论的核心问题是产品质量监管,而在政策实践中,最低质量标准(MQS)是一种常见的质量规制手段,理论界对于这一规制政策也有着较充分的讨论。Ronnen(1991)[1]认为最低质量标准会提高产品质量,而Kuhn(2007)[2]则指出在低质量产品主导的情形下,最低质量标准会降低社会福利。此外,Maxwell(1998)[3]认为最低质量标准会降低企业的创新积极性。而程鉴冰(2008)[4]则具体讨论了最低质量标准对中国出口贸易的影响。就食品、药品领域的最低质量标准问题而言,陈艳莹和杨文璐(2012)[5]以中国乳业为例,认为如果考虑到集体声誉的问题,设置较高的最低质量标准有助于提高社会福利。同样以中国乳业为例,浦徐进等(2013)[6]考察了市场结构和消费者偏好对于最低质量标准作用的影响。但是上述对于最低质量标准规制的讨论是建立在最低质量标准能够得到落实的前提下的,而在“重审批,轻监管”的监管体系中,未达标企业完全可以进入市场,最低质量标准可能形同虚设。

具体到食品质量和安全监管的问题,王耀忠(2005)[7],颜海娜和聂勇浩(2009)[8]以及颜海娜(2010)[9]从监管部门间的权力分配及协调合作的角度进行了讨论,指出了中国食品安全监管体系中存在的部门协调问题。而浦徐进等(2013)[10]从企业与监管部门间的演化博弈视角讨论了食品安全监管体制的缺陷及优化建议,倪国华和郑风田(2014)[11]从媒体监管的交易成本角度,讨论了媒体监管对于食品安全监管效率的影响,吴元元(2012)[12]则从声誉机制的角度出发提出了构建食品安全监管的长效机制。此外,王常伟和顾海英(2013)[13]还从社会福利的角度讨论了最优的食品安全规制程度。上述研究指出了中国食品监管中的部门协调,以及多元监管等问题,但是缺乏对“重审批,轻监管”这一更为根本问题的深入讨论。

而在有关药品监管的研究中,Grabowski and Vernon(1977)[14]以及Grabowski, et al(1978)[15]通过实证检验,指出FDA对新药审批的规定导致了新药研发的大幅减少,Wiggins(1983)[16]则对此进行了反驳。而Thomas(1990)[17]的研究则表明,虽然整体上看,FDA的审批规定导致了新药研发的减少,但是对于不同规模企业的影响并不相同。这些研究虽然是针对美国的药品监管实践进行的实证分析,但是所讨论的问题却是中国食品、药品监管同样需要面对的,即更严格的审批是否会带来更高的产品质量？

本文在前人研究的基础上,重点针对中国食品、药品监管体系中存在的“重审批,轻监管”的问题进行分析。具体而言,本文试图通过构建理论模型,探析监管体系对于产品质量选择的影响机理,从而说明“重审批,轻监管”将如何扭曲企业的质量选择。

二、理论分析框架

为了更好的理清监管体系对企业质量选择影响,本文基于寡占的市场结构,以纵向差异化模型为基本分析框架,并借鉴杨其静(2011)[18]的讨论,构建了一个两阶段的博弈模型。

(一)基本假设

同时,市场上存在两家相互竞争的企业a和b,共覆盖α比例的消费者。假设两家企业在0时点之前生产同质产品,差异化始于0时点,并且企业在0时点之前的定价过程中,仅考虑同期竞争。在0时点,每家企业都拥有K单位的资源(作为固定成本的资源),可以选择投向研发,以开发高质量(质量水平为qH)的产品;也可以选择继续生产低质量(质量水平为qL)的产品,同时将资源投向渠道拓展(例如,投放广告或者向医院提供商业贿赂),使得该企业的市场份额直接扩大单位。

值得注意的是,企业的资源只够支持一项决策,即只够支付研发的固定成本或渠道拓展的固定成本,无法同时覆盖两种成本,不失一般性,假设资源数量K=1。此外,开发高质量产品的成本一次性投入,即高质量产品与低质量产品的成本差异仅为固定成本的差异,生产过程中的边际成本相等为c。

然而,高质量的新产品须经过审批才可以上市流通,审批周期t取决于审批流程的复杂程度。监管机构规定的最低质量标准为qR,并且qH≥qR>qL。因而,当企业选择生产低质量产品qL时,其不会向监管机构申请注册审批。但是,企业也必须承受被发现后的处罚风险,假设企业每期被发现的概率相同,为γ,而处罚的份额为单位产品毛利的f倍。*为使本文的分析更有意义,全文做出两个假设。首先,进行某项投资的利润一定大于零,即企业进行投资一定比不做任何投资有利,这样可以集中于讨论企业在两种投资决策中的选择。其次,假设1-γf>0,因为1-γf<0时,企业选择低质量产品的利润为负,企业一定会选择高质量产品,没有进一步分析的必要。此外,此处假设处罚为销售收入的f倍更符合现实,但计算会更为复杂,且并不改变本文研究结论。

(二)模型求解

基于上述假设,如果在第一阶段两家企业同时选择高质量产品或者同时选择低质量产品,则将在第二阶段面临同质化的Bertrand竞争,从而利润都为-1。如果在第一阶段企业i(i=a,b)选择高质量产品,而企业j(j=b,a)选择低质量产品,则在第二阶段将面临差异化的价格竞争。具体而言,当第一阶段企业i选择投资高质量产品,并进行研发投入,而企业j选择低质量产品,并进行渠道拓展时,两家企业的利润(期望利润)分别为:

(1)

表1 收益矩阵

注:作者自制。

三、监管体系对产品质量选择的影响

基于前文模型构建所得结论,本部分将通过均衡分析,探讨监管体系对于产品质量选择的影响机理。

(一)纯策略纳什均衡

由表1可知,当1-γf>0时,第一阶段的纯策略纳什均衡为(高质量,低质量)与(低质量,高质量),即两个企业将采取差异化的竞争策略,低质量企业与高质量企业并存。从而,可以得到命题1:

命题1:市场上是否存在低质量产品,取决于事后监管的力度,并且,当事后监管力度较弱时,低质量企业将与高质量企业并存。

命题1表明,杜绝低质量产品的关键在于事后监管,而非事前审批。直观上看,企业是否选择低质量产品取决于相应的期望利润,当企业预见被查出的可能性很低,即违法成本很低时,无论事前审批是否严格,企业都会选择生产低质量产品。事实上,命题1意味着单纯依靠事前审批对于防止低质量的产品而言是无效的,质量规制的重点应当是加强事后监管的力度。

(二)混合策略纳什均衡

进一步地,考虑企业的混合策略,企业a分别以概率m选择通过研发提供高质量产品,以概率1-m选择提供低质量产品。则均衡时企业b选择高质量和低质量产品的收益应当无差异,即需要满足(3)式:

m(-1)+(1-m)=m+(1-m)(-1)

(3)

可以解得m*满足(4)式:

(4)

命题2:事前审批对产品质量选择有负向影响,而事后监管则对产品质量选择则有正向影响。

命题2表明,事前审批越复杂则企业越缺乏选择高质量产品的激励,而事后监管越严格,则企业越有选择高质量产品的动力。其原因在于,更复杂的事前审批实际上增加了企业选择高质量产品的研发成本,而更严格的事后监管则增加了企业选择低质量产品的违法成本。因而,“重审批,轻监管”实际上是在提高企业研发成本的同时,降低了企业的违法成本,从两个方面诱使企业选择低质量产品。

推论1:给定事前审批的复杂程度,事后监管越严格,则事前审批对于产品质量选择的不利影响越小;给定事后监管的力度,事前审批越复杂,则事后监管对于产品质量选择的正向影响越小。

推论1实际上表明,从激励企业选择高质量产品的角度来看,加强事后监管,适当放松事前审批可能会更为有效。而加强事前审批,忽视事后监管,即当前中国普遍存在的“重审批,轻监管”的监管体系最为糟糕。

命题3:在给定的监管体系中,渠道拓展的效果对企业的产品质量选择有负向影响。

命题3的现实意义很直观。投入研发以提高产品质量,和加大渠道拓展力度以扩大市场份额是企业需要权衡的两种策略。企业渠道拓展的效果越好,其提高产品质量的激励就越小。因而,在“重审批,轻监管”的监管体系中,渠道拓展的预期效果会加重监管体系失衡的不利影响。而这也正是当前中国食品、药品行业存在的乱象之一。以药品为例,复杂的新药审批大大加重了医药公司的新药研发成本,而事后监管不力则使得医药公司敢于生产低质量的药品,最后,向医院提供商业贿赂的盛行则使得医药公司更愿意将资源投向渠道扩展。上述三种因素共同作用的结果就是中国低质药品泛滥,医药腐败严重。这也在某种程度上解释了为何国际医药巨头进入中国之后也会把重心由研发转向渠道拓展,并且商业贿赂的丑闻不断。

四、监管体系对最低质量标准作用的影响

命题4:最低质量标准对企业的产品质量选择有正向影响,并且,这种影响受到事后监管力度的正向调节。

命题4指出了最低质量标准的作用以及其发挥作用的条件。最低质量标准对企业选择高质量产品的促进作用依赖于事后监管的力度,事后监管力度越强,则最低质量标准的作用越强,反之则相反。特别是在低质量产品被查出的概率为零这一极端情况下,最低质量标准将形同虚设,毫无约束力。

因而,本文的分析表明,最低质量标准能否起到促使企业提高产品质量的作用,是以是否有严格的事后监管为前提的。相对于质量标准的高低而言,标准能否得到贯彻执行显得更为重要。例如,对于此前讨论较为激励的瓶装水、袋装奶等产品的质量标准问题而言,提高质量标准实际上是提高了市场准入门槛,如果不能同时强化生产、流通环节的监管,而只是单纯地提高质量标准,可能会适得其反,强化市场上劣币驱逐良币的过程,导致质量的普遍下降。或许,强化事后监管应当先行于提高质量标准。

五、基于保健食品行业的案例分析

(一)行业乱象

随着中国经济的快速发展,国民收入稳步提升,人们更加关注生活的质量,而保健食品作为一种具有特定保健功能的食品,日益受到消费者的青睐。根据国家食品药品监督管理总局数据,截至2012年底,全国共有2006家保健食品生产企业,年产值达2800多亿元。*《新组建的国家食品药品监管总局首次亮相,第一战指向保健食品领域》,中国青年报,2013年05月17日,http://zqb.cyol.com/html/2013-05/17/nw.D110000zgqnb_20130517_1-05.htm。

然而,在市场需求快速增长的大背景下,中国保健食品行业却乱象丛生,企业缺乏创新动力,市场中充斥着各种假冒伪劣产品,以至于新组建的国家食品药品监督管理总局(以下简称食药总局)方才成立便开展了保健食品专项行动。*据国家食品药品监督管理总局网站公告,http://www.sfda.gov.cn/WS01/CL1523/93614.html。截至2013年10月,这次专项行动共立案10698起,涉案货值达5亿多元,罚没金额近8千万元,责令停产停业797家,吊销保健食品生产经营许可证47家。虽然成果显著,但也说明了问题之重。

此外,值得注意的是,除了大量违规生产经营的中小企业外,众多行业领军企业甚至是上市公司也不时地卷入质量丑闻。追根溯源,从企业的资源投向来看,国内诸多保健食品企业将大量的资源投向广告、宣传和包装,而非研发和创新。有业内人士曾指出,国内许多保健食品企业的研发支出占总投入不足10%,远低于国外同行水平。*《保健食品企业平均寿命仅两年 研发投入低准入成本高》,新快报,2014年8月19日,http://money.msn.com.cn/business/20140819/08291717378.shtml。作为例证,表2列举了国内四家具有代表性的保健食品上市公司在2013年和2012年两年中,各自的销售费用和研发支出占主营业务收入的比重(即表中的销售费用占比和研发支出占比)。可以发现国内保健食品企业,重视渠道扩展,轻视研发投入的倾向十分明显。

表2 保健食品上市公司销售费用与研发支出占比

注:数据依据各公司年报中披露的销售费用、研发支出和主营业务收入计算所得,其中,碧生源因在港股上市,选取的营业收入而非主营业务收入。

(二)失衡的监管体系

上述乱象背后的重要原因正是中国保健食品行业存在已久的“重审批,轻监管”的监管体系失衡问题。不同于英美等国将保健食品(又称膳食补充剂)作为普通食品进行监管,中国保健食品新产品上市前需经过食药总局审批认证,事前审批程序极为繁杂。具体而言,所有准备投产的新研发保健食品,都必须经过国家食品药品监督管理总局注册审批,地方监管部门没有审批权限。并且这一注册审批的程序极为繁杂(耗时长,耗费多)。据媒体报道,“申请保健食品批文最快也要一年半,而且需要进行大量的动物实验乃至人体实验,而且需要跑很多部门拿批文,耗资达几十万甚至上百万。”*《修正药业保健品违规套牌》,网易财经,2013年10月24日,http://money.163.com/13/1024/13/9BV1VUDJ00254TI5.html。高昂的时间成本和审批费用使得大量的保健食品企业望而却步。

但是,与此同时,保健食品生产和流通环节的监管却缺乏力度。不仅查处频次低,而且处罚力度小。更为重要的是各地区食品、药品监管部门人员短缺严重,难以进行高频次的监管执法。公开数据显示,食药系统的公务员和事业单位人员一共不到9万,区县一级大多缺少分支机构,而作为对比,全国工商系统公务员约为42万人,分支机构遍布区县甚至乡镇一级。*《地方食药监管体制改革遭遇人才荒 进程缓慢》,网易新闻,2014年10月6日,http://news.163.com/14/1006/08/A7S2TBEB00014JB5.html。

上述“重审批,轻监管”所造成的结果是在增加企业研发成本的同时,降低了其违法成本,使得企业敢于违法而不愿创新。虽然,轻视研发并非保健食品行业所独有的问题,也不能完全归因于监管体系失衡。但是,“重审批”至少在一定程度上提高了企业的研发成本,诱使企业将更多的资源投向营销而非研发,而“轻监管”则直接降低了企业的违法成本。特别是,保健食品行业虚假广告和夸大宣传的盛行,使得企业可以通过广告有效提高销量,因而企业更愿意生产低质量的产品,并将有限的资源投向广告。从而,在保健食品广告铺天盖地的同时,保健食品行业的各种质量丑闻也不断曝光。

虽然2013年的国务院机构改革对相关部门进行了合并,以解决部门间协调的问题,并壮大了执法队伍。但一方面地方机构改革迟缓,并未与中央同步,另一方面,机构合并同时也增加了执法的业务类别,分散了执法力量。特别是食品、药品监管作为专业的执法任务,还需要大量时间对执法人员进行培训,因而,单纯的机构合并至少在短期内并不能够增强执法力量。更为重要的是,机构改革并不能解决“重审批,轻监管”的监管体系失衡问题,后者是制度设计的问题,需要从监管思路入手,进行体制革新。

六、结论与政策建议

监管对于企业质量选择的影响是系统性的,监管体系失衡对于质量选择行为的扭曲比单纯监管不力更为严重。本文研究结论表明:在一个监管体系中,事前严格审批会加大企业选择高质量产品的研发成本,降低企业的研发积极性;而事后监管不力则将降低企业的违法成本,诱使企业选择低质量产品,特别是当各种形式的渠道拓展具有较好的市场效果时,企业更加缺乏选择高质量产品的激励。此外,本文的结论还表明,最低质量标准能否发挥作用取决于事后监管的力度,没有有力的事后监管作为支撑,最低质量标准只能是形同虚设。

基于上述研究结论,本文认为要改变当前中国食品、药品以及其他行业存在的质量问题,不应当仅仅是简单地加强执法,而是要从监管体系的角度进行系统考虑。特别是要基于企业行为决策的微观视角,改革监管体系,改变“重审批,轻监管”的现状。

具体而言，一方面需要适当放松事前审批，提高审批效率，另一方面则需要提高查处频次，加大处罚力度，并严厉打击非法的渠道拓展行为。

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[2] Kuhn M.Minimum quality standards and market dominance in vertically differentiated duopoly[J].International Journal of Industrial Organization,2007(25):275-290.

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(责任编辑:风 云)

Unbalanced Regulatory System and Product Quality Choice

LING Chao1, ZHANG Zan2

(1. School of Management, Fudan University, Shanghai 200433, China;2. School of Economics, Shanghai University, Shanghai 200444, China)

Stricter regulation is always thought to be the main way against failure of regulation, and to promote the product quality. But when the regulation system loses balance, stricter regulation alone will not work, and an adjustment in the regulation system is necessary. This paper shows that the approval procedure has a negative effect on quality choice, whereas supervision has a positive effect. A regulatory system with strict approval and light supervision will improve the enterprises’ R&D costs, reduce the illegal costs, and make enterprises more apt to choose the low-quality products. The paper also finds that whether the MQS works or not depends on the strength of supervision.

unbalanced regulatory system; quality choice; minimum quality standard

2014-11-09

国家自然科学基金青年项目(71102027)

凌超(1987-),男,安徽明光人,复旦大学管理学院博士生;张赞(1978-),女,河南巩义人,上海大学经济学院副教授。

F062.9

A

1004-4892(2015)06-0098-08