公共图书馆推行法人治理结构问题及思考

The Promotion of Corporate Governance Structure in Public Library and Study

Zhao Xiaohong

Abstract when carrying out reform of cultural institution according to classification, to establish corporate governance structure in public library is beneficial to the promotion of decision-making and supervision mechanism, service level as well as efficiency. By analyzing the development of corporate governance structure in public libraries both at home and abroad, this paper proposes the problems now facing the establishment of corporate governance structure in China’s public library and its study.

Keywords Public Library. Corporate Governance Structure. Council.

党的十八届三中全会提出，要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理” [1]。近年来，国家文化部在充分调研的基础之上，制定了公共文化机构法人治理结构试点工作方案，并且公布了国家公共文化机构法人治理结构10家试点单位名单，南京图书馆、浙江图书馆、唐山市丰南区图书馆、朔州市图书馆、温州市图书馆、深圳市福田区图书馆、重庆图书馆7家公共图书馆名列其中。这是推动我国公益性文化事业单位体制改革的重要举措，标志着公共图书馆法人治理结构建设已进入以文化行政部门为主导的大力推进新阶段。

“法人治理结构”一词是从英文“Corporate Governance”翻译演变而来的，有译为“公司治理结构”“公司法人治理结构”等。法人治理结构最早运用于企业领域，现代企业在建立法人治理结构时，为了保障企业规范运行，明确董事会、股东会、监事会与经理层之间的权力责任和利益分配 [2]，以促进企业独立地参与市场竞争，从而最大限度保证出资人的权益。这种本质上制衡利益的机制也逐渐应用到社会公共事业，并在国外的公共文化机构内部管理中得到了充分的实践。本文通过分析国内外公共图书馆法人治理结构发展状况，探讨我国公共图书馆在试点建立法人治理结构进程中遇到的问题。

1　国外公共图书馆法人治理结构状况

1.1　美国公共图书馆理事会制度

美国是世界上公共图书馆服务供给最全面、最完善的国家之一，也是世界上最早建立图书馆理事会制度的国家。1848年，美国马萨诸塞州议会决定在波士顿市建立一所免费的公共图书馆，服务宗旨是向民众提供文化、教育、信息资源等方面的服务，保存和提供社会的历史记录。为了更好地实现这一目标，议会通过法案，决定创建理事会制度，将图书馆事务交由理事会管理。理事会成员由市政当局选举产生或市长委任，他们都是在教育、文化、经济等领域享有较高声誉的知名人士，热心关注图书馆事业，积极为公共图书馆建设献言献策 [3]。世界上许多国家和地区的图书馆，随后都学习和借鉴了波士顿公共图书馆的理事会制度。

美国纽约公共图书馆历史悠久，体系庞大，下属80多个分馆，现已成为美国最大的公共图书馆系统。其法人治理结构经过长期探索已相当成熟。由于各分馆的具体业务工作大致相同，因此，纽约公共图书馆只在总馆层面设置理事会，实现对各分馆的统一管理。理事会是图书馆的决策机构，负责决定图书馆重大事项决策和图书馆整体发展规划。理事会根据拟定的候选名单，投票选举各分馆管理层人员，各分馆管理层人员组织开展本馆事务 [4]。

1.2　英国图书馆理事会制度

1972年，英国议会制订《大英图书馆法》，1973 年7月，大英图书馆依法建立。图书馆成立伊始，就依法组建“大英图书馆理事会”，实施法人治理结构。理事会的使命是领导和管理大英图书馆履行国家图书馆使命，将大英图书馆建设成为英国国家级研究中心和信息服务中心 [5]。理事会由8－13名成员组成，由部长或女王任命。其中一名理事由女王任命，其余由文化传媒体育部部长任命。理事会主席由文化传媒体育部部长直接任命，全面负责理事会各项工作。理事会任何成员都可以兼职或专职的方式担任，但在理事会中至少有一名成员是专职的，担任常务理事。常务理事担任馆长，带领图书馆管理团队全面负责图书馆的日常管理、人员安排、拟订战略规划和执行既定计划等。

1933年6月，英国伦敦图书馆根据《皇家章程条例》，建立图书馆法人治理结构基本架构。伦敦图书馆实行会员制，图书馆主要收入来源于会员会费。会员大会是图书馆的最高权力机构，决定对图书馆章程修订、理事会成员人选等。理事会作为图书馆的决策层，其职权包括制定图书馆总体发展规划和规章制度、审批年度发展计划和财务报告、审议年度工作报告等推进图书馆服务发展的各种措施。馆长由理事会委任，根据理事会决议，负责管理图书馆行政事务和业务工作。章程是图书馆实施法人治理的根本依据 [6]。

1.3　新加坡国家图书馆管理局的法人治理结构

新加坡的图书馆系统经过十多年的努力，跻身于世界先进行列，其成功的关键因素之一是对管理体制进行了改革。新加坡国会于1995年3月通过“国家图书馆管理局法案”，同年9月成立“国家图书馆管理局”（National Library Board Singapore，NLB）。新加坡国家图书馆管理局的法人治理结构由决策层(董事会)、执行层（高级管理团队）与监督机制（内部审计）组成，法案对董事会议、董事会委员会、董事会的角色和组成、董事会成员薪酬都有明确的要求。新加坡国家图书馆管理局的组织架构，充分体现了决策、执行、监督相分离的法人治理结构特点 [7]。

总之，国外公共图书馆采用理事会制度时间较早，法律法规健全，现已形成了一套比较成熟的完善的管理体系，其专业的管理模式得到了社会普遍认可。

2　我国公共图书馆法人制度发展概况

与国外相比，我国建立法人治理制度相对较晚。1986年颁布的《中华人民共和国民法通则》首次提出事业单位法人制度，2005年《事业单位登记管理暂行条例实施细则》中正式提出了“事业单位法人治理结构”概念。2011年，国务院下发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》把健全法人治理结构作为推进公益服务事业单位改革的重要内容，其配套文件《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中明确要求“面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构”，文件从建立健全决策监督机构、明确管理层权责、制定事业单位章程等方面对公益性事业单位建立法人治理结构提出了明确要求。在公共文化领域，《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》等政策文件也均对公益性文化事业单位探索建立健全法人治理结构提出要求。

近年来，我国深圳、广州等地对事业单位建立法人治理结构作了初步的探索和实践。深圳市在2007年进行改革试点，出台公布了《深圳市建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》，提出事业单位将效仿企业组建理事会，成立由理事会、管理层和职工大会组成的法人治理结构 [8]。深圳市的公共图书馆、博物馆、美术馆以及广州图书馆等单位均实行了法人治理试点。2013年年底，以组建理事会为标志，深圳图书馆、广州图书馆、深圳市宝安区图书馆、无锡市图书馆等几家公共图书馆已试点建立起法人治理结构的基本框架。

2014年4月，浙江温州市图书馆在其网站上发出了一则面向社会公开招募6位图书馆理事会成员的公告，6月6日温州市图书馆理事会正式成立，制订章程和相关运行制度，率先面向社会公开招募理事、引入社会力量参与并大胆任用工商企业界代表任理事长等做法，在业界引起广泛影响。10月28日，上海图书馆上海科学技术情报所理事会成立，著名学者余秋雨担任理事长。11月28日，南京图书馆召开了首届南京图书馆理事会、监事会成立大会，接着召开了首届理事会第一次工作会议，讨论并表决通过《南京图书馆章程》。可见，随着我国公共文化机构法人治理结构试点工作的不断深入，建立法人治理结构已成为公共图书馆管理体制改革的必然趋势。

3　我国公共图书馆推行法人治理结构的问题及思考

国外公共图书馆通过法人治理的方式对图书馆进行规范管理，提高业务效率，推动了图书馆事业的发展。我国公共图书馆法人治理结构虽然已开展试点多年，但远未实现预期的理想与目标，当前仍面临一些现实问题。

3.1　现行管理体制的制约

美国波士顿公共图书馆的法人治理是一种市长实权制管理，图书馆理事会成员由市长委任，市长直接参与图书馆管理，与理事会密切互动，广泛听取理事意见与建议，共同谋划图书馆发展大计。目前，我国公共图书馆由地方文化主管部门监管，政府对公共图书馆的投资、运行以及发展规划拥有发言权。如图书馆的人事、编制、机构设置、工资分配等由人事行政主管部门审批管理，经费预算、运行、资产管理等由财政主管部门审批管理，各项工作均由相关政府部门对口管理。这种管理制度长期以来一直执行，虽然进行过局部调整，但还没有根本性改变。当下这种管理体制，即使有图书馆理事会成立，也要受到当地政府主管部门的束缚。建立法人治理结构，就是转变政府职能、创新文化事业单位体制机制，积极探索政事分开、管办分离的有效形式。理事会成立以后，公共图书馆法人如要切实发挥对图书馆的决策职能，对涉及人、才、物、业务发展等各方面的重大事项充分行使自主权，面临的首要问题就是政府相关职能部门放权给图书馆理事会，充分体现公共图书馆的社会职能，从而实现公共图书馆与全社会的互惠互利。这对于执行多年的行政管理体系而言，无疑会面临诸多的限制，有的甚至在短时期内难以实现。

3.2　缺乏明确的法律保障

国外图书馆管理都非常重视图书馆法的制订。美国公共图书馆理事会制度就是在政府和各州制定的相关法律法规引导下建立起来的，1846年最初提出的《图书馆服务法》奠定了美国图书馆运行的法律基础 [9]；波士顿公共图书馆理事会制定的实施细则是由州议会进行颁布的，具有法律效力，从而使得图书馆理事会制度的有效实施得到保证 [10]；新加坡国家图书馆管理局也是一个法定机构，是依据国会专门法律成立，独立承担法律责任，不受国家机关及其他机构的干涉，拥有更大的经济权限和较高的人事自主权。可见，国外图书馆之所以能够充分发挥理事会作用，主要原因在于制定有明确的、针对性的法律法规。

我国尚未出台国家层面的公共图书馆法，也没有地方性法律法规对公共图书馆管理制度作出明文规定，图书馆建立理事会制度缺乏必要的法律支撑。为此，国家应尽快出台《图书馆法》，明确政府部门与公共图书馆的关系，实行政事分开，管办分离。政府应制定颁布图书馆相关法律法规，出台配套政策，对公共图书馆实行法人治理结构作出具体规定，才能使我国的图书馆理事会制度在建立过程中有法可依，执行起来更有力度，实施起来更有效果。

3.3　正确处理党的领导与法人治理的关系

国务院办公厅印发的《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中指出：坚持正确的政治方向和党管干部的原则，加强和改善党对事业单位的领导。公共图书馆推行建立法人治理结构，其最终目标是最大限度地满足社会日益增长的公益服务需求，这与党的路线、方针、政策是相一致的 [8]。因此，公共图书馆在建立法人治理结构过程中，要完善党组织参与图书馆重大问题决策的体制机制。南京图书馆理事会在试点工作中，根据十八届三中全会精神以及单位的实际情况，实现了一定程度的制度创新。在制定《南京图书馆章程》时，把理事会、监事会、管理层和党委会纳入到共同的框架下，并且对党组织的作用和定位进行明确表述，即在建立法人治理结构后，党委的政治核心作用没有变，但党委的直接领导作用弱化，其领导作用将通过参与理事会与管理层的党委会成员间接体现出来，党委在思想政治工作和干部任用上的主体地位不改变。章程在一些重要问题上突破了中央编办发布的文本框架，建立形成了理事会决策、管理层执行、监事会监督、党委会保障的“四位一体”管理体制，理事会、管理层、监事会、党委会齐心合力，各尽其职，围绕本单位事业发展和中心任务开展工作 [11]。首届南京图书馆理事会理事长由省文化厅党组成员、南京图书馆党委书记担任，另外还有馆长、副书记、副馆长、部门主任等馆方代表担任理事，管理层由馆长及其他主要管理人员组成，实行馆长负责制。这样，党委领导与理事会、管理层成员双向进入、交叉任职，能够较好地贯彻落实党的各项政策，也能有效地组织党员和基层党支部带头落实各项任务，在实现社会公益目标、为公众提供优质高效的公共文化服务上起先锋模范作用。

3.4　社会力量的参与

从当前试点情况来看，我国公共图书馆理事会一般由政府部门、社会人士、图书馆三方面代表组成。例如温州图书馆理事会共有理事13人，其中馆内代表2名，其余11名馆外代表分别来自政府主管部门（市文广新局）、文化教育界、工商企业界、普通读者等；深圳图书馆理事会共有理事11人，其中馆内代表2名，其余9名馆外代表分别来自政府主管部门（市文体旅游局）、社会科学、文学艺术、科技管理、图情专家、读者等；广州图书馆理事会共有理事15名，其中政府部门、图书馆、社会人士三方代表各有5名；首届南京图书馆理事会由14人组成，人大、政府方代表3名，社会方代表6名，馆方代表5名。上述几家公共图书馆理事会成员中，除本馆代表外，其他均为外部理事，且外部理事占多数。公共图书馆理事会扩大社会力量参与，形成多元治理结构，不仅有助于图书馆拓展经费筹集渠道，也有助于图书馆广泛听取社会各界意见，提高自我发展的能力，最终更好地满足社会实际需求。

4　结语

公共图书馆推行法人治理、建立理事会是我国公益性文化事业体制机制创新的重要举措，是图书馆改革的发展方向。但就我国公共图书馆的发展现状而言，需要通过一定时间的实践探索，要积极借鉴现代企业和国外公共图书馆的先进管理经验，设计出台立足我国国情的理事会制度体系和法律依据，确保理事会制度的科学性与合法性，从而建立具有中国特色的公共图书馆法人治理结构。