城市群绘就中国区域经济新版图

冯奎

2015年10日12日，航拍陆家嘴金融城地标——上海中心、上海环球金融中心、金茂大厦、东方明珠

中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），将城市群作为拓展区域发展空间重要方式。

《建议》称，以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。

可以预期，在未来五年，中国的城市群整体上将进入快速发育的阶段，初步成为中国城镇化的主体形态。城市群将构建中国区域经济新版图，充任区域发展的主要抓手。

城市群规划越来越明确

从“十二五”规划到中共中央刚刚颁布的《建议》，城市群在规划中的地位越来越明确。

“十二五”规划中，城市群屡有提及，但有几个特点值得注意：

2015年9月25日， 河北张家口市宣化县的风能光能互补发电场

一是概念内涵相对模糊，带、区、群、圈等概念都有提及。“十二五”规划中提到，要重点推进太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群等区域发展等。

二是当时主要是从区域经济的角度认识城市群的意义。例如“十二五”规划中提出，要推动包鄂榆、广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中-天水、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡等经济区加快发展，培育新的经济增长极。“十二五”规划中还提出，要推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈等等。

三是对城市群的规划布局十分笼统与简略。“十二五”规划中提出，要在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。对于培育哪些重点城市群，“十二五”规划并未详细涉及。

2014年3月，《国家新型城镇化规划》（以下简称《规划》）颁布。《规划》提出，城镇化应以城市群作为主体形态，以大城市为依托，以中小城市为重点。城市群在城镇化以及在中国区域经济发展格局的地位显著上升。

《规划》同时明确了东部地区三大城市群与中西部若干城市群的发展重点，突出要发展京津冀、长三角、珠三角、成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，初步勾勒出国家重点城市群的布局轮廓。

此后，城市群规划越来越受到重视。

2015年全国两会上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出要制定实施城市群规划。2015年4月，国家发改委印发《长江中游城市群规划》，这是《国家新型城镇化规划》颁布后第一个城市群的规划。

中共中央在《建议》中，明确提出要发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。这也意味着，城市群是“十三五”规划的重要内容，政策内涵清晰，布局合理，发展任务明确。

城市群发育越来越成熟

“十二五”时期是城市群快速发育的阶段。在 “十三五”时期，城市群进入趋于成熟的新阶段。

“十二五”时期，中国的城镇化率刚刚跨过50%，城市群发展迅速。

从城镇规模与人口上看，大中小城市和小城镇的人口增长较快。从城镇体系上看，大都市周边的小城市不断得到培育，城镇体系还不完善，城镇密度正由低到高进行提升。从空间结构来看，城市之间的联系较紧密，连接城市的基础设施较完善。从城市分工来看，分工体系开始形成，大中小城市既竞争又合作的关系格局显露雏形，但大城市的集聚作用多于资源扩散。从城市群增长路径来看，城市群总体上仍是外延式蔓延，内涵式增长刚刚开始。

“十三五”时期，中国城镇化率将从54%左右奔向60%左右，城市群发展在整体上越来越趋于成熟。

从城镇规模与人口上看，城镇人口仍处于较快增长的进程中，但速度已有所降低。从城镇体系上看，大中小城市的协调性得到加强，城镇体系将比较完善，城镇密度将达到较高水平。从空间结构来看，城市之间的联系相对已很紧密，连接核心城市与周边中小城市的各类交通日趋完善。从城市分工来看，中心城市的集聚与扩散相对平衡，分工体系相对合理。从城市群增长路径来看，城市群内涵式增长将渐渐成为主要特征，城市群的边界基本确立。

当然，从城市群发展来看，“十三五”时期，中国的城市群只能是趋于成熟，离真正的成熟阶段还有较大差距。特别是我们规划了一批超大级城市群，实则只是一个城市较为集中的行政区域。例如，长江中游城市群面积达到31.7万平方公里。这个规模相当于整个日本面积的85%、德国面积的89%。在这个城市群内，武汉城市圈、环鄱阳湖城市群、长株潭城市群都还处于向心集聚为主的阶段。目前来看，体制、机制的障碍因素都严重影响都市核心区与周边城市的联系合作，更何况这类跨越省级行政区的城市群。

因此，类似于长江中游、哈长这类城市群趋于成熟还要有相当长的时间。整体而言，预计经历“十三五”之后的十年，也即达到2030年，城镇化率达到70%左右，中国的城市群可望进入成熟发达的高度。

城市群作用越来越综合

“十三五”时期，城市群的作用将得到更加充分全面的发挥。

城市群发展对于拉动与促进国家经济增长的作用，仍然排在最为关键性的位置。2014年，长三角、珠三角、京津冀三大重点城市群的GDP 达到10.6万亿元、7.8万亿元、6.6万亿元，分别占全国的15%、12%和10%，总共占37%。一些较小规模的城市群，也在大区域或本省经济中占据重要地位。例如，关中城市群的面积是5.5万平方公里，只有长江中游城市群的面积18%，人口只有约2300万。2014年，关中城市群生产总值达11681亿元，占陕西全省的66%，在带动陕西经济发展，甚至辐射西北经济发展中仍然举足轻重。

“十三五”时期，长江中游、东北、中原、关中等一批城市群崛起，还有其他更多的小型城市群不断壮大，将有力地支撑中国经济的基本面。

城市群的发展对于引导人口合理分布的作用，越来越受到重视。“十二五”时期，一个区域发展的热点是特大城市的人口疏解问题。这个问题的答案就在于城市群的发展。

河北省近年来人口保持稳定，而北京、天津每年人口增长五六十万，北京在过去的10年之内人口增长约40%，天津增长约30%。河北省在北京的人口将近160万，占北京常住外来人口的 22%。河北省在天津的人口将近80万，占天津常住外来人口的25%。展望“十三五”，只有河北省的各类城市发展起来，换言之，只有通过京津冀城市群的发展，才能让中小城市提高吸引力，实现河北省就近就地城镇化。

加速城市群发展，对于缩小过大差距具有不容忽视的重大意义。这些过大差距主要存在于城乡之间、核心城市与周边中小城市之间。例如，一些繁华的特大城市周边就有连绵不断的贫困带。解决这类问题，需要推进城市群不断发展。因为在城市群形成与发展的初期阶段，大城市吸纳资源的力量强大，对周边中小城市有“虹吸”效应，极易形成大树底下不长草的现象。而随着城市群的持续成长，大城市的集聚与吸附效应仍然存在，但辐射效应将不断增强。越来越大的辐射效应十分有利于增强周边落后县（市、区）的产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进小城市与小城镇基础设施一体化建设。“十三五”要实现全面建成小康社会，要让城市支持农村，要解决区域性整体贫困，城市群的发展至关重要。

城市群分层越来越明显

城市分层，城市群亦然。“十三五”时期，中国的城市群将出现若干层次。

这些层次至少可以包括五级：世界级的城市群、向世界级冲刺的城市群、国家级的城市群、区域性城市群以及地区性的城市群。

世界级与具备冲刺世界级城市群的，目前主要是长三角城市群、京津冀城市群与珠三角城市群。这些城市群处于中国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区。“十三五”时期，这些城市群有望通过创新发展，加快形成国际竞争新优势，在更高层次参与国际合作和竞争，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。

长江中游、成渝、中原、东北、关中等城市群，是国家级重要城市群。这些城市群的中心城市都比较突出，处于国家主体功能区的重点开发区域，且每个城市群都依托着广阔的腹地，发展潜力巨大。“十三五”时期，中国的工业化、城镇化仍处于快速发展阶段。上述城市群通过加快新型工业化进程、布局合理的城镇体系，将强化城市分工合作，形成更大的带动辐射力量。

此外，山东半岛城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群等，以及一批由相邻的中小城市组成的如呼包鄂榆城市群、晋中城市群、宁夏沿黄城市群等，也如群星璀灿，将在引领区域与地方发展中发挥重大作用。

城市群治理越来越紧迫

“十三五”时期，城市群将成为城镇化的主体形态，将是区域经济发展的重要抓手。优化城市群的治理，应该成为重要议题。

从国际经验看，一些发达国家都通过探索城市群的治理模式，来推动城市群协调能力建设，发挥城市群的积极作用。

除了长三角、珠三角等几个城市群，中国多数城市群的发展起步时间不长，且依托于不同行政级别的市、县、区、小城镇，城市群之间的行政协调色彩较浓。在这种情况下，我们既要发挥好行政协调的优势，又要注意培育城市群之间的市场协调机制。

在推进城市群治理进程中，有几个重点：

一是继续强化城市群内部的省市长协商会议机制，从行政资源上支持城市群协同发展;二是强化不同主体的参与，建立不同形式的城市群合作委员会，这些主体包括城镇政府、企业、科研院所、媒体、非政府组织等;三是围绕城市群发展的重大关键问题，如基础设施一体化、公共服务一体化等，进行科学规划，并从行动上力求突破。四是创新合作形式，通过城市群论坛、城市群招商会、城市共同品牌营销等方式，为城市群内的城市、小城镇的发展创造条件。

（作者系国家发改委城市中心学术委员会秘书长）