检察建议使用之乱象分析

王红斌　贺楠

内容摘要：检察建议制度在我国的司法实践中已存在多年，检察机关对该项制度探索性实践过程已经取得了部分法律与社会效果。但是，综合实践来看，虽然理论上检察建议制度作为检察机关行使检察建议权的方式之一，其应当起到一定的法律监督效果，但该项制度在司法实践中的运行效果却仍不尽理想。本文在对检察建议制度作系统原理分析的基础上，结合检察业务开展过程中所作出的探索性实践成果以及近年来制发检察建议的具体实证数据，以理论分析结合实证分析的方法，从进一步完善检察建议制度的宗旨出发，提出通过强化立法建设及制度机制化建设，使该项制度成为一项具有系统可操作性的检察实务制度，从而进一步充实完善我国的检察制度体系。

关键词：检察建议制度 检察意见 系统完善

检察建议是检察机关忠实履行法律监督职责，保障宪法和法律统一正确有效实施的重要方式，也是加强和创新社会管理，维护社会公平正义，促进社会和谐的有效途径。本文以邓州市人民检察院检察建议的实践使用和法律效果等方面对检察建议进行调研分析，总结检察建议情况及特点，分析了检察建议实施中存在的问题及其不足，并就完善检察建议工作提出对策。

一、检察建议的概念、类型

检察建议是检察机关为保障法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理和服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。[1]检察建议制度的根本目的是为了维护我国法律的尊严和稳定性，保证社会主义法治国家的健康、稳定发展。其具体的构成要素可以细分为以下三点：了解并发现问题；柔性问责；督促纠正。

2009年，最高人民检察院印发的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》将检察建议的类型总结为：预防违法犯罪、督促改进管理监督工作、调节疏导民间纠纷、对相关人员给予表彰或处分、司法、执法机关改进工作规范性问题及其他检察建议。这种分类的标准是检察建议所起到的社会作用，除此之外检察建议还可以根据其他的分类标准进行归类，例如按建议的发送对象不同可以分为向国家机关提出的检察建议和向其他社会主体提出的检察建议；按建议的制发目的可以分为纠错检察建议、整改检察建议以及处置检察建议；按建议的强制性可以分为通知型检察建议、提请型检察建议和提出型检察建议。

二、检察建议的现状及原因分析

结合邓州市人民检察院近两年（2012年、2013年）[2]的工作实践，检察建议的发展取得了作为检察机关实现法律监督职能的重要形式，检察建议在检察机关立足检察职能，结合执法办案工作，助推社会管理创新，延伸执法效果等方面发挥了重要作用。但是由于相关规定的缺位、使用混乱等因素，大大影响了检察建议效果的充分发挥。

第一，检察建议使用、管理混乱。近两年来，邓州市人民检察院各部门共计发出检察建议书约108份，其中针对公安机关约97份，法院11份，其他单位无。检察建议的制作、签发都有各个部门分别负责，无统一要求、无统一编号、无统一管理、无统一发送途径。

第二，从制发内容来看，内容涉及改进案件办理要求和规范司法行为的相对较多，其他内容基本无涉及。根据数据统计显示，今年来，发送检察建议要求补充侦查证据47份、变更强制措施32份、追捕同案犯14份、纠正程序违法8份、撤销案件7份、加快办案效率2份。

第三，制度的系统化工作机制研究缺乏深度，检察建议实施效果不明显。当前邓州市人民检察院检察建议工作虽然大量开展，但检察建议的真正效果却时常大打折扣，究其原因是因为忽视了其实施过程中系统化的机制构建、忽视了对检察建议的跟随监督，这导致了检察建议的具体工作机制出现大片空白，对检察建议的最终实施效果产生不良影响。例如问题发现后，检察建议仅仅对案件所涉及的问题作表面浅层的分析，而无法深入问题内部发现问题实质，致使检察建议书中出现“规章制度不健全”、“监督管理存在漏洞”、“做其他处理”等口号式的制发建议。[3]

第四，缺乏类案检察建议。各个部门单打独斗也使得检察建议总是集中在一案一议的个案建议上，很难综合各部门的智慧，通过类案的对比、分析、归纳，找出共性问题，站在更高的层面上对于同类案件制发类案检察建议。

第五，检察建议制裁机制缺失，检察建议效果无法保障。检察建议作为一项国家权力，应当具有相应强制性，檢察建议权想要在社会管理中实现其法律监督只能，必须存在一套完整的制裁机制为其保驾护航。而目前邓州市人民检察院的司法实践中，检察机关行使检察建议权之后没有具体的法律规定制约被建议单位限期整改或者限期回复，检察机关对于没有进行整改或回复的被建议单位缺少制裁手段，就等于将检察建议置于与一般建议无异的境地之中，失去了其作为国家公权力所应有的威慑力，对于案件的补充侦查、程序要求等大多数靠非正常工作程序。

三、完善检察建议工作的若干对策

针对检察建议的种种漏洞和不良效果，结合邓州市人民检察院检察建议的实践效果和情况，本着对检察建议法制化与机制化相结合原则、柔性建议与刚性纠错相结合原则和检察各部门相互协调原则，提出如下若干思考和对策。

首先是完善立法，建立完善相关使用规定，提高认识层次，明确检察建议的法律地位。要从根本上摆正、查摆清楚检察建议的地位、性质和重要作用，从根源上解决于相关法律法规缺位的情况。一方面完善立法，建立适应基层院使用的相关规则，另一方面从检察机关干警入手，提高检察机关领导、干警对检察建议的认识，明确检察建议的重要作用，维护检察建议权威。

其次是健全管理机制，规范检察建议的制发流程。针对检察建议管理混乱的情况，应从关键环节入手，健全机制，实现检察建议制发流程的规范化，一是严格执行审批制度，杜绝滥发检察建议状况。凡是制发检察建议，必须由案件的承办人或者部门指定人员制作，经由部门领导初步审核后，报分管检察长签发。对于一些重要的或者有可能产生重要影响的检察建议，应当提交检察长审批后再送达。二是严格按照统一，规范的格式和内容制发检察建议。检察建议书应当列明所办理案件的名称或者事项等案件的特点，在查办案件的过程中所发现的发案单位在管理和制度等方面所存在的问题，以及明确的、具体的整改建议和措施。三是严格执行检察建议的登记、备案和送达等工作。规定检察建议应由办公室或案管办统一负责登记、编号、盖章，并进行备案以及对备份的检察建议进行保管。

再次是严把质量关，提高检察建议的制作水平，建立制度化、系统化的工作要求。在目前情况下，检察建议尚不具有刚性的法律效力，只有内容针对性、指导性强、说理充分且具有可操作性的检察建议，才能被发案单位真正接受和采纳，因此，必须多措并举，严把质量关，增强检察建议内容的针对性和可操作性。一方面做好制发检察建议前的调研工作，另一方面在行文时要做到重点突出，有针对性的对将要建议之事项的手段规律和发案环节要给予重点的了解，在此基础上深入剖析，认真归纳总结；另外一方面，行文要言之有物，杜绝点到为止、浅尝辄止。

第四是尝试拓宽检察建议的范围，针对邓州市人民检察院实际情况，可以将检察建议范围拓展至针对法院审理超期类、判决送达超期类、移送后案件立案时间晚等情况；针对公安机关的毒品类案件程序违法、非法倒卖转让土地使用权类案件款项推返情况、未成年人犯罪取保候审金收缴等情况；针对行政执法部门如土地管理部门、村镇发展中心的执法建议等情况；针对基层自治机构管理人员履行职务的司法建议等情况。

检察建议制度作为有中国特色的社会主义法治理念下的一种法律监督方式，应当更好地在实践中发挥其创新社会管理的作用。为达到这一目的，检察建议制度应当在我国立法中得到体现，一方面区分概念，另一方面在探索中不断完善检察系统内部的工作机制并改善检察建议权的外部运行环境。在立法的支持和机制的不断完善同时发力的情况下，相信检察建议制度在未来的司法实践中会成为构建公平、公正、公开的法治社会的一项重要手段。

注释：

[1]顾文虎、陈为钢：《检察建议的基本理论问题》，载《法治论丛》2009年第3期。

[2]如无特别说明，下文统计数据均为两年总和数据。

[3]刘铁流：《检察机关检察建议实施情况调研》，载《人民检察》2011年第2期。