公共科技资金绩效审计研究*

北京市丰台区职工大学 陶玉侠 北京工商大学 谢志华 北京财贸职业学院 杜海霞

“科技是第一生产力”，一个国家的发展离不开科技创新。我国非常重视科技发展，国家财政一直将科技作为重点支持领域，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》显示，国家财政科技支出从2006年的1688.5亿元提高到2012年的5600.1亿元，年均增长22.73%，7年累计2.42万亿元，占同期全国财政支出的4.37%；在财政科技投入的带动下，2012年全社会研究与试验发展支出超过1万亿元，约为2006年的3.4倍，占GDP的比重约为1.98%，公共科技资金的规模迅速扩大。然而，公共科技资金大规模的投入没有带来相应突破性科技成果的产生，尤其是科技成果向生产力的转化效率依然低下，总体“绩效”不很理想，迫切需要对公共科技资金进行绩效审计。

一、公共科技资金特点

公共科技资金是指由政府或受政府委托的其他组织管理的用于基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究开发等公共科技活动方面的资金，这部分资金既包括财政资金又包括社会各界筹集的非财政资金，但财政资金是核心。与其他公共专项资金相比，公共科技资金具有独特性，使得对其进行科学合理绩效评价较难。

（一）公共科技资金产生具有多样性及复杂性 科技创新目的在于推动社会经济发展，改善人们生活。科技与社会、经济、生活的方方面面相关，其范围广泛，形成了公共科技资金的多样性及复杂性。无论是基础研究还是应用研究都最终应用到各行各业。然而，各个行业技术标准不同，其绩效评价标准显然不一致，必然增加公共科技资金绩效评价的难度。与此同时，公共科技资金按功能分为国家科技计划(基金)科研经费、科研机构运行经费、基本科研业务经费、科研条件建设经费、公益性行业科研经费等不同类别，不同类别资金绩效评价的标准也必然不一致，也增加了科技资金绩效评价的难度。

（二）公共科技资金使用具有隐蔽性 目前我国财政科技资金80%以上用于课题或项目方面的支出，又称为课题经费或项目经费、专项经费等。因此,大部分公共科技资金的管理模式是课题制管理。在课题管理制下，一般采用课题负责人制，多是“谁争取的项目谁用钱”，这种自我封闭式的管理模式使得科技资金的使用具有一定的隐蔽性，不仅会导致课题组与课题负责人经费使用随意性较大等问题，而且缺乏健全的科技资源共享机制，造成科技资源布局条块分割，仪器设备的利用率低，部分科研项目重复，造成科研经费重复浪费。与此同时，项目执行中缺乏有效的监督，存在“重申报，轻管理、轻财务”的现象，使得反映科技资金分配与使用的会计信息不完整，甚至不真实，使得整个科技项目运行过程如同“黑箱”，只能看到投入资金及产出，无法对具体的科技项目运行过程进行跟踪与评价。

（三）公共科技资金投入具有高风险性 公共科技资金的投入未必能够带来预期的产出，相比其他专项资金而言风险较高。科学研究成功与科技进步总是以无数次的失败为代价，很少出现一次就能功成名就。随着失败次数的增加，风险也越来越大，但是科技研究还必须不断进行，直到取得成功。成功的科技项目产出较好评价，但未成功的科技项目却很难评价。“失败是成功之母”，一些科技项目虽然失败了，但是科研人员可能会发现新方法、新物质，可能会改变以后的研究方向，从中获得了经验教训，为以后的成功打下基础。因此，失败的项目也是有“绩效”的，然而难以对这些“绩效”进行评价。

二、公共科技资金绩效评价现状

目前我国公共科技资金管理与绩效评价都是在财政部领导下会同科技部、发展改革委、教育部、工业及信息化部、农业部、自然科学基金会等部门单位共同进行的。此外，公共科技资金绩效管理正处于探索阶段，绩效管理理念尚未牢固树立，仍然存在“重立项，轻绩效”的问题，不能实现对公共科技资金进行有效的绩效评价。

（一）评价独立性及客观性缺乏 财政部与科技部、发展改革委、教育部等部门既是公共科技资金的管理者又是绩效评价者。财政部等部门受人大委托管理公共科技资金，承担公共受托责任，对人大负责；人大对财政部等部门的公共科技资金管理绩效进行监督，使其能够合理有效的使用公共科技资金。根据委托代理理论，委托方与代理方任何一方单独的评价有失独立性及客观性。需要既要独立于人大，又要独立于财政部等部门的第三方机构来对公共科技资金进行评价。因此，评价才会更有客观性及公正性，才最令人信服。显然，仅仅是财政部、科技部、发展改革委等部门进行公共科技资金的绩效评价缺乏独立性，其结论必然缺乏客观性。

（二）评价指标体系不健全 公共科技资金评价在我国刚刚起步，仍处于探索阶段。而公共科技资金涉及面非常广泛，不同行业不同领域的技术标准不同，绩效评价的标准也必然不一致。虽然财政部会同有关部门制定了一套绩效评价管理办法与指标体系，如《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《中央财政林业科技推广示范资金绩效评价暂行办法》等，但是相应的指标体系比较宽泛，对技术产出的评价较多，对其经济效益与社会效益的评价较少，没有突出科技资金的特点，更没有关注到科技资金的风险，很难实现对不同类别、不同领域的公共科技资金绩效进行科学评价。

（三）评价方法不科学 由于我国公共科技资金管理实行的是自上而下等级制，手续多周期长，对项目执行过程缺乏有效监管。对于公共科技资金的绩效评价往往采用结果导向评价模式，较多关注事后的效果，而对于科研项目运行过程的经济性与有效性的关注不够，让科研项目运行过程成为了任由科研人员操控的“黑箱”。这使得有些科技项目的绩效评价流于形式，不能真正发挥其作用。

三、公共科技资金绩效审计评价构建

根据委托代理理论，需要既独立于财政部等部门又独立于社会公众的第三方机构，对公共科技资金绩效进行评价。而只有审计才能满足这个要求，对公共科技资金的绩效进行独立、客观、有效地评价。因此，需要国家审计机关对公共科技资金进行绩效审计，确保公共科技资金在阳光下运行。

（一）构建健全的公共科技资金绩效评价指标体系 审计的职责就是对受托者受托责任的履行进行监督和评价，而有效监督和评价的前提就是要构建健全的评价指标体系。因此，相对财政部、科技部、发展改革委等部门而言，审计机关更能考虑到资金使用的方方面面，摸清资金使用的脉络，把握资金使用的绩效，对于公共科技资金绩效评价指标的构建更具有专业性。只要与公共科技资金的特点相结合，就能从系统的角度来构建健全的公共科技资金绩效评价指标体系。

（二）进行科学的公共科技资金绩效评价 审计机关长期从事审计工作，对各种专项资金的使用进行监督和评价，必然会形成一套科学的评价方法。在对公共科技资金进行绩效评价的过程中，不单单进行事后的效果评价，而且会对事前的可行性研究、项目立项及事中科研项目的运行过程进行跟踪评价，使公共科技资金的流动过程与项目运行过程更加透明，从而实现对公共科技资金的科学监督和评价。与此同时，可及时发现公共科技资金运行中的风险点，及时“预警”，使以后科技资金的使用更安全、更有效。

四、公共科技资金绩效审计有效途径

公共科技资金绩效审计是对公共科技资金使用的“3E”即经济性、效率性及效果性进行监督与评价，对其中发现的问题提出解决方案与改进建议，确保公共科技资金在阳光下运行，使之更好的造福于民，推动我国创新驱动发展战略的实现，为经济发展提供支撑作用。公共科技资金绩效审计应注意以下几点：

（一）扩充公共科技资金审计人力资源 公共科技资金绩效审计不仅涉及到资金使用的财务知识，还涉及到高深的科技知识。目前我国审计人员主要是财务审计人员，对关系到多个行业，技术复杂，专业性很强的科技知识知之甚少，在科技资金绩效审计过程中，首先遇到的就是“隔行如隔山”的问题。因此，审计人员只能对资金的财务收支进行有效审核，对于科技项目研发的程度，是否达到科技合同所要求的各项科技指标很难评估，很容易被科研人员用各种专业术语与技术解释所辩驳甚至被“忽悠”，以至于做出错误判断，加大审计风险。因此，需要建立专家聘用机制，甄选出独立、合适的科技专家加入审计队伍，协同完成公共科技资金绩效审计。不同领域及行业的科技专家具有丰富的科研经验，熟悉其所在专业领域的科技术语与科技研究现状，对于科技项目的研究过程及研究结果会给出一个科学合理的评价。通过科技专家对科技研究过程及结果的评价，结合财务审计人员对科技资金财务运行状况的评价，既不会对科技资金使用的“3E”做出高估，也不会低估，从而达到对公共科技资金绩效进行有效审计。

（二）凸显公共科技资金决策有用性审计职能 决策有用性层面的公共科技资金绩效审计职能是对不符合公共科技资金受托管理职责“3E”标准的政策、法规及项目决策提出改进意见,重视对政府计划决策的事前审查，并提供建议,以实现决策有用性。决策有用性职能具体可以分为事前决策有用性、事中决策有用性与事后决策有用性。其中：事前决策有用性是指对科技项目计划、预算及其经济的结合性等进行的可行性研究与成本预测，以防患于未然，促进科学决策；事中决策有用性是指把项目实施情况与之前的预测、计划、预算与标准等进行比较分析,找出差距并发现问题，采取有效措施及时纠正,同时根据实际情况对计划、预算进行调整和修改,使之更符合客观情况,更加合理；事后决策有用性是指对已完成项目的经济性、效果性、效率性进行分析评价,对绩效结果与预期目标的偏差进行归因分析,找出问题及其原因,找到改进途径,为下次决策提供有益指导。

（三）选择公共科技资金审计项目 公共科技资金绩效审计项目的选择与确定,是公共资金绩效审计工作循环的开端,是取得审计成果、提升审计质量的基础。我国公共科技资金的任务艰巨，日趋繁重，但审计力量不足,因此必须贯彻“全面审计,突出重点”的方针，选择并确定合适的审计项目。

审计项目的选择与确定一定要围绕着国家政策方针及工作重点，促进科技资源的有效配置及使用，为国家有效治理提供依据。具体应该注意几个原则：其一增值性，即审计项目本身应具有一定改进空间,能够通过审计达到价值增值,包括经济效益的增值及社会效益的增值，能够最大限度提高该项目的经济性、效率性及效果性；其二重要性，即审计项目受社会关注的程度较高，所涉及的金额对社会影响较大。从科学发展观的长远目标而言,社会关注的有关公共科技资金绩效的热点问题必将是国家与政府关注重点,也是审计应该关注的焦点；其三可行性，即选定的审计项目应是审计机关的经费保障、人员规模及技术保障等审计条件下力所能及的，要争取被审计单位的认可与理解。与此同时，公共科技资金绩效审计项目的选择与确定应包括：建立审计项目库、收集备选项目信息、综合量化分析各因素、征求意见反馈、可行性分析及正式立项等六个步骤，其中对审计项目进行的成本效益可行性分析是决定公共科技资金绩效审计项目是否得以最终确定必不可少的关键性环节。

（四）引入公共科技资金绩效归因及核心要素分析法风险导向审计既注重降低审计风险,又注重节省审计成本，可以在不加大审计风险的前提下,提高绩效审计工作的绩效，在选择审计战略时,注重在审计效果与效率之间寻找一个均衡点；全过程跟踪审计就是对科技项目的申请、立项、运行过程、成果鉴定、项目效益等科研项目的全过程进行同步审计，及时发现问题，并解决问题；绩效归因及核心要素分析法是指根据科技项目的具体绩效预期目标与实际成果，找到目标偏离并对其影响要素进行归因分析，找到影响绩效的核心要素，把握科技项目运行过程中的关键控制点,寻求更合理的目标与考核标准，为以后的科学决策提供指导。

表1 公共科技资金管理部门绩效审计基本指标体系

我国公共科技资金量大面宽，而审计部门和审计人员精力有限，目前结果导向绩效审计模式显然不能满足公共科技资金绩效审计的需要，必须实现审计模式由结果导向向风险导向过渡，采取风险导向审计为主的审计模式，提高审计效率。与此同时，公共科技资金绩效审计的全面性与复杂性要求审计人员采用全过程跟踪审计，并引入绩效归因及核心要素分析法，以使审计更具系统性与前瞻性，提高审计质量。具体而言，把风险作为审计的起始点,在审计测试中充分考虑各种可能的未预料因素,将风险评估贯穿于审计工作全过程,即在对科技项目计划、预算及其经济结合性可行性分析的事前审计、对科技项目管理与资金运行有效性的事中审计、科技项目产出的事后审计等都要鉴别风险，找到风险点，并分析其原因，找到解决方案。同时，对于项目实际产出与预期目标进行比较，对目标偏离进行归因分析，从结果向过程逆向探寻，找到影响绩效的核心要素，把握科技项目运行过程中的关键控制点。在风险导向下，通过正向与反向全过程寻查与分析，找到风险点及关键因素，以更好实现高审计质量与审计效率的结合。

表2 公共科技资金项目的绩效审计基本指标体系

因此，要求审计人员一方面必须在收集、整理审计证据以及对审计结果评价的过程中始终保持合理的职业谨慎与怀疑，另一方面要了解相关政策与科技项目的内容、执行过程及结果体现，以及其所属的行业特点、业务流程、管理状况及内部控制等基本信息，以构建科技项目的关键控制点，然后才能有的放矢，进行绩效审计，最终提高科技项目绩效审计的“绩效”。

（五）构建公共科技资金审计指标体系 审计指标体系的构建是公共科技资金绩效审计的前提与基础。只有构建科学合理的审计指标体系，才能对政府的公共科技资金管理进行正确有效的监督与评价。应考虑四点：其一，既要注重宏观上的公共科技资金绩效评价，又要注意微观上公共科技资金使用项目及其管理过程评价，兼顾宏微观效果；其二，评价对象既要包括科技管理部门，也包括项目承担单位；其三，既要评价事后的静态效果，又要评价事前及事中等科技资金运行与项目研究的全过程动态效果；其四，既要评价已完成科技项目产出，又要考虑到未完成包括失败的科技项目产出。本文结合绩效审计实际，根据评价对象构建了公共科技资金绩效审计的基本指标体系见表1、表2，其中：各指标的权重可以采用专家判断法来或层次分析法来确定。

［1］谢志华、陶玉侠：《论国家审计的角色定位》，《审计与经济研究》2013年第2期。

［2］刘玉娟：《论我国政府绩效审计模式的选择》，《审计研究》2009年第5期。