强化高校科研经费管理的思考

刘颖　范文博

【摘 要】 随着国家创新驱动发展战略的开展，对高校的科技投入逐年增加，高校科研经费管理问题也日益凸显。通过探究高校科研经费管理在管理体制、成本核算、绩效评价等方面的问题，查找其深层原因，并提出强化高校科研经费管理的有效措施，为国家科研管理体制及制度的完善提供参考。

【关键词】 高校； 科研经费； 成本核算； 绩效评价

中图分类号：F230 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）22-0117-04

随着我国科教兴国战略的深入实施，高校通过承担大量科研项目，在解决国家经济社会发展中的重大问题、培养创新型人才、服务社会和建设创新型国家的过程中发挥了不可替代的作用（王春举和揭筱纹，2014）。近几年，国家对高校的科技投入逐年增加，每年科研经费超过10亿元的“985”高校就有20多所。但是频发的高校重大科研经费贪污案，采用虚假发票、虚假合同、虚开劳务费、虚开专家咨询费、收受回扣等手法侵占科研经费的现象频出（付晔、杨军，2014；万丽华、龚培河，2014），致使一些高校科研经费中实际用于科学研究的不足50%。我国科研经费管理存在的问题已不是某一个环节的问题，“吃经费”已成为一种学术潜规则，可以说整个学术生态都发生了异化，从立项、审核、审批到经费拨付以及项目的验收和监管等，每个环节都无一幸免（毋俊芝和安建平，2014）。因此，如何规范使用高校科研经费，实现科研经费使用效益最大化，是社会关注的焦点。本文希望梳理高校科研经费的来源，明确高校科研经费管理存在的问题，提出强化高校科研经费管理的有效措施。

一、高校科研经费管理现状

（一）高校科研经费的来源

高校科研经费的主要来源有两类：科研经费拨款和科研事业收入。科研经费拨款是指高等学校从各级财政获得的专项和非专项科研经费拨款，是国家有关部委、国家自然基金委、省和直辖市、中国科学院等部门下达的科研项目经费拨款；按照来源的不同，分为中央科研经费拨款、地方科研经费拨款、其他科研经费拨款（国家自然科学基金、部委拨款、博士后经费、合同类纵向科研经费等）三大类。科研事业收入是指高等学校通过开展科研及辅助活动多层次渠道争取科研项目所取得的收入，主要包括科技开发与协作收入、科技成果转让收入、科技咨询收入及其他科研事业收入等（马素蓉，2008）。

（二）高校科研经费管理体制、管理制度

国家科研经费拨款管理体制采用条块分割的管理模式，重大科研经费拨款都是通过国家各部委立项、审批、下拨，经费管理实行财政部及主管各部委双重管理。高校对科研经费的管理多采取科研管理部门、财务部门、资产管理部门、审计部门、院系、项目负责人分工协作，共同管理科研经费的管理模式（李海涛和徐磊，2014）。

国家对纵向科研经费的管理，财政部、科技部等主管部门针对不同的科研项目出台了不同的管理办法，如：财政部、科技部制定了《国家重点基础研究发展计划（973计划）专项经费管理办法》；财政部、科技部、总装备部制定了《国家高技术研究发展计划（863计划）专项经费管理办法》；财政部、科技部制定了《国家科技支撑计划专项经费管理办法》；财政部、全国社科规划领导小组制定了《国家社会基金项目资助经费管理办法》等（孙凌峰，2015）。2015年4月15日，财政部、国家自然科学基金委修订印发了《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》（财教〔2015〕15号）。

二、高校科研经费管理存在的问题

（一）科研经费管理体制、管理制度不健全

从科研经费管理现状可以看出，高校科研经费来源多，科研经费管理层次多，参与的管理部门多，管理制度多，导致管理混乱。在指导思想上，国家更相信他律的作用，尽管强调但不看重自律的能动性，导致在管理体制上不断增加管理层次；在管理活动上，加大了检查和审计的频度，形成了财政部、科技部、行业主管部门、审计等部门多头管理、多层次重复监管；加之国家科研经费使用制度某些方面有违科学研究规律等，这些不但制约了高校自律作用的发挥，而且这种委托和受托双方的信任危机会诱发抗拒心理，迫使项目承担单位和科研人员采取“捉迷藏”式的隐瞒和欺骗，使自律性弱化，甚至丧失。这是国家制度设计的局限性引发的负面效应。

高校尽管建立了“统一领导、分级管理、责任到人”的管理体制，但是发挥的管理效能十分有限。由于社会上推崇“大学排名”，将科研经费总量作为办学实力和大学排名的重要指标，致使高校片面追求科技项目和经费总量增加，因此，各高校普遍重项目和经费的争取，而轻项目和经费的过程监管。通常，高校更多地要求管理部门做好服务，给科研人员提供方便，以使科研人员更多获取科研项目，而经费使用过程的监督和管理投入力量不足，因而，高校管理部门在科研经费管理态势中处于弱势地位。在高校管理体制内，各管理层次的责任没有落实到位、肌体缺乏营养，减弱了预设的联动作用和应有的活力。尤其院系管理责任的放弃，带来了管理权的丧失，使高校科研经费规范化管理工作举步维艰。目前，高校普遍实行科研经费项目负责人审批制，这种项目负责人自己监督自己的经费管理体制，从制度设计上埋下了隐患。

（二）科研经费各利益主体的关系没有处理好

1.政府与高校的关系

从科研行为属性分析，高校承担的各类纵向科研项目，政府的行政指令发挥着作用，但是从科研项目志愿申请的角度，又近乎于市场行为，因此这种具有半市场化性质的科研行为，既要接受来自政府科技部门的监管，又不乏自主使用科研经费的呼声。从高校作为法律主体享有权利和承担的责任分析，政府科技部门对高校承担的纵向科研项目经费享有监督和检查的权利，高校享有经费的使用权，而这种权利时时受到来自政府的制约，例如：不允许列支在职人员经费、科研结余收回等政策。实际上，高校对经费的自主支配能力较弱，影响了高校的积极性。

2.高校与企业的关系

国家现有管理政策、规章制度没有对校企横向合作的科研经费做具体要求，企业作为课题委托方，也只关注项目负责人能否完成合同中的任务和目标，关心的是最终科技成果的所有权或使用权，对经费的管理并不关心，企业对科研经费使用的限制极少（合同约定购置设备产权归企业的除外），而高校更看重的是取得科研经费的多寡、科研过程与教学的结合，达到寓教于研的目标和学生培养质量的提高。目的不同，导致双方的风险意识不同，风险处置的态度也不同，致使许多横向科研项目没有取得预期效果。项目负责人也认为横向科技合作主要是课题组依靠自己的努力争取而来的，学校没有权利干预经费的使用，各种因素导致学校和院系对课题组的横向经费使用疏于管理，缺乏有效的监督和控制（李江华和徐顽强，2014）。

3.学校与院系的关系

大多高校的院系只是一个桥梁作用，负责传达科研通知、上报材料、统计科研成果等工作，学校对院系的科技配套政策、激励政策有限，致使院系参与科研经费管理的积极性不高。

4.学校与科研人员的关系

国家现行的科研管理办法大多规定对课题组成员中有工资收入的人员不准许列支人员性费用，高校科研人员的业绩津贴多为高校自筹经费奖励科研人员，但无法列支在科研成本中，导致了科研经费挤占教育事业费的现象（李海涛和徐磊，2014）。许多高校使用教师承担的科研项目经费进行科研绩效奖励，造成了教师“用自己的科研经费奖励自己”的错觉，激励的效果较差，没有获得“达其所值，超其所望”的效果。在现有工资待遇的基础上，科研绩效奖励一般是做加法，没能将对科研工作的考核全部纳入个人收入分配体系，没有体现科研工作的重要地位。纵向科研项目用于激励的经费占项目经费比重过低，是一种羞怯的激励政策，横向科研项目又受到个人收入税收制度的制约，现行政策难以执行到位。由于激励方法不当，科研人员取得合理回报的愿望无法通过合法、合规渠道得以满足，造成了挤占、挪用、套取、转移科研经费等违法、违纪行为的蔓延，而且被科研行业认为是“潜规则”，习以为常。

5.学科建设与科学研究的关系

高校的学科建设与科学研究是一种互补关系，但是学科建设人员与科学研究人员往往重合，致使学科建设经费和科研经费之间重复立项、重复安排预算、仪器设备重复购置、经费交叉使用等，严重影响了科研经费使用的规范化和效益最大化。

（三）科研经费成本核算不合理

科研成本包含直接成本和间接成本，直接成本的可视性强，容易量化，核算相对简单，而间接成本构成复杂，难以量化，核算比较困难（冯宝军，2012）。目前高校的科研成本核算不够全面，也不够准确，例如：人力成本核算不全面，尽管纵向科研项目在间接费用中安排了绩效支出预算，但是不够充足，横向科研项目采取做“加法式”的科研绩效奖励，主观性较强，没有按教学与科研的工作量合理分摊人力成本；间接费用补偿也不科学，目前的间接费用补偿采取了缺乏科学性的会计假设（即间接费用补偿为“不超过直接费用的20%”），没有实行合理计量，造成科研成本计算的失真。另外，高校的科研管理部门、财务部门、资产管理部门、审计部门等部门貌似责任分工明确，实际上在经费预算、经费调整、经费支出、经费结算、资产配置、招标、审计等各个环节协作不够，不注重科研经费成本核算，致使科研经费使用效率低下、使用效益不高。

（四）高校科研经费绩效评价体系不健全

我国高校的科技成果转化率比较低，投入产出比不协调，原因在于许多高校注重科研经费总额的排名、三大检索科研论文的排名，不太注重科技成果转化，高校普遍缺乏科研经费使用效益的评价意识。目前，高校科研经费绩效评价尚处于起步阶段，高校科研经费绩效评价体系还很不健全，难以对高校科研经费绩效进行科学合理的评价。

三、强化高校科研经费管理的对策

（一）健全科研经费管理体制和管理制度

健全管理体制的目的是赋予管理者管理权限和明确各管理层次应承担的责任。有效的管理机制是协调各管理层次，使其工作目标协调一致、肌体充满活力的根本保证。管理制度是连结体制和机制的桥梁和纽带，体制和机制必须以管理制度的形式固化下来，通过符合性测试，监督和检查制度执行的全面性和有效性，发挥体制和机制的效能，从而达到规范化管理的目标。

政府在增加科技投入的同时，应注重顶层设计，加强管理制度的科学性、合理性和协调性，加强科研经费的优化配置，使管理组织扁平化，经费使用政策符合科学研究规律，要相信项目承担单位的自律能力，强化责任追究。高校应加强科研经费监管体系建设，提高自律能力，公开科研经费使用的财务信息，强化群众监督和责任追究；科研人员应树立社会责任大局观念，厉行节约、反对浪费，杜绝违规、违纪、违法使用科研经费行为，增强守法的自觉性， 提高科研经费的使用效益。高校还要正确处理科学研究过程中与各利益主体之间的关系，使其各得其所，提高各方的积极性，充分发挥各方的主动性和创造性，营造规范化使用科研经费的环境，推动高校科技工作健康发展。

（二）正确处理好各利益主体之间的关系

1.正确处理政府与高校之间的经济关系

要处理好政府与高校之间的经济关系，必须正确分析高校科研行为的属性、高校作为法律主体应享有的权利和承担的责任、科研行为给政府和学校带来的各自利益。政府应简政放权，充分发挥项目承担高校的作用，确立高校法律主体地位，放宽对科研经费使用的限制和取消结余回收的政策，政府只监督和验收科研结果，淡化对过程的控制，为高校营造自主安排科研经费的宽松环境，强化高校内部自律和规范化管理的作用。政府应积极推进科研激励政策，提高高校承担科研任务的积极性。此外，政府应足额投入科研经费，补偿高校垫付科研的人员经费和条件经费。

2.正确处理高校与企业之间的经济关系

高校与企业之间是在市场化条件下建立起来的一种契约关系。双方的权利和义务以经济合同的形式约定，是经济和法律关系。正确处理高校与企业之间的关系应以“平等互利，风险共担”为原则，这一原则应在双方签订的经济合同中体现，双方共担科学研究带来的不确定性风险。

3.正确处理学校与院系之间的经济利益关系

学校与学院是行政指令与经济利益兼生关系。学校以下达科研任务和赋予其管理责任的方式，通过考核强化学院的任务和责任，同时为学院提供人员队伍、科研经费、科研条件等必要的支持，通过科技配套政策和其他激励政策达到目标的实现。因此，应明确学院科研任务、管理责任、科研条件保障，使科研政策适度向学院倾斜，以增强学院的责任意识和提高其科研管理的积极性。

4.正确处理学校与科研人员之间的经济利益关系

正确处理学校与科研人员之间的经济利益关系主要体现在正确处理约束和激励之间的关系，其实也是经济利益关系。约束方面，主要表现在学校对从事科研教师的考核，包括对成果、论文、著作、教学科研工作量等指标的考核；激励方面，主要表现在提职、晋级、科研绩效奖励等。正确处理学校与科研人员的关系，要注意科研任务安排的合理性，考虑科研绩效激励政策的公平性、综合性、系统性和有效性，还要考虑科研投入与人才队伍建设之间的关系，形成长效机制，应以契约的形式固化学校与科研人员的依存关系，避免人才资源与智力成果的流失。在科研绩效奖励方面，将其纳入高校个人收入分配体系，使用非科研经费进行奖励，既能体现激励，又能免除税收的困扰。

5.正确处理学科建设与科学研究之间的关系

学科建设是集学术方向、学术团队、基地建设、科学研究、条件支撑、人才培养、国际合作与交流、社会价值和人文环境建设等要素于一体的综合性建设。科学研究作为高校人才培养知识体系的基础，培养形式是传授科学知识、教授科学方法、解决学习中的疑惑。科学知识源于科研成果，高校科学研究是学科建设的重要组成部分，高水平的科学研究造就出高水平的学术团队，为打造学科高地奠定基础。科学研究为传统学科赋予新鲜血液和生命力，使新的学科体系得以派生，同时学科建设又为科学研究提供学术团队和科研条件的营养，这种相互依存、互为荣辱的关系，决定了学科建设经费和科研经费之间的互补关系。正确处理学科建设和科学研究之间的关系，要以任务为依据，合理安排经费，坚持“统筹兼顾，各有侧重，同类替代”的原则。将科研与学科建设紧密结合起来，重点抓好学科建设的团队建设和条件建设，将学科建设的科研需求与承担的各类科研项目统筹考虑，达到同类研究项目相互替代，不重复立项。加强预算的论证，强化条件的共享，强调科学研究先行，让科学研究为学科建设开辟道路，达到经费节约、使用效益的最大化。

（三）加强科研成本核算

科学核算科研成本有利于高校计算科研投入与产出比，有利于高校优化支出结构、确定科研支出在总支出中的合理占比，有利于高校科学安排预算。正确计算科研成本也为高校开展科研经费绩效评价提供了重要依据；科研成本核算是高校内部经济核算的重要组成部分，是科研经费精细化管理的内容，也是树立全员理财观念、强化成本效益意识、明确科研目标与经济责任、分享经济成果、确定业务取舍、推动科研绩效考核的手段；加强科研成本核算是补偿学校垫付的科研成本，变暗补为明补的措施，也是促进高校合理使用科研经费、防止科研活动挤占教学等其他经费、减少科研结余、不为虚假列报科研支出留有空间的极为有效的方法。

建议高校协调好科研管理部门、财务部门、资产管理部门、审计部门等部门的科研管理工作，高度重视科研成本核算，完善成本核算的会计基础工作，真实、全面、准确地计算科研成本；建议国家调整科研经费的使用政策，允许高校合理分摊垫支在科研上的直接研究人员和管理人员工资薪金性支出、水电能源费、房屋设备消耗、公共条件支撑（含校誉）等条件占用费用。

（四）加强高校科研经费绩效评价

科研经费管理的最高境界是实现管理的科学化，而度量管理是否达到科学化的尺子是绩效评价，因此科研经费绩效评价工作也是科研经费管理的最终归宿。高校科研经费绩效评价是高校财务管理工作的重要环节，有助于各个部门优化资源配置，其实质是通过一系列、全方位、多维度的绩效评价指标对科研经费使用效益进行分析和评定。高校科研经费绩效评价具有综合性和复杂性的特征，有别于企业的经济评价。综合性表现在能够透过高校对科研和管理过程的自律，看到结论性成果的优劣；复杂性表现在它的经济性、效率性和成果的社会性等特征。这些属性决定了高校科研经费绩效评价的难度。

对科研经费监管而言，科研经费绩效评价是国家科技主管部门继预算管理、过程检查、结题审计“三板斧”之后将要推动的另一种监管方法，建议国家科技主管部门尽快开展科研经费绩效评价工作。开展科研经费绩效评价应该注意以下方面：

1.应将科研经费使用的经济效益与社会效益相结合

开展科研经费经济效益评价的同时要兼顾社会效益的评价。单纯考虑经济效益，就会忽视科学研究的特殊性；单纯强调其社会性，又会背离科研目标和成本效益的原则。

2.要坚持定性分析与定量分析相结合

科研经费绩效评价的定量分析方法是评价工作的基础，定性分析是在定量分析基础上的拓展，只有将两者有机结合起来，才能防止“以点代面、以偏盖全”情况的发生，影响评价效果。定量分析指标主要包括：科研项目完成率、资金使用有效率、经费支出结构占比率、成果应用率、人均绩效、经济效益等。定性分析指标包括：科研项目的意义、创新性、科研的复杂性与难度、学术贡献、推广应用度、其他社会效益等。

3.要将评价结果与健全约束和激励机制相结合

开展绩效评价的目的是为了评价科研项目实施的优劣和科研经费的使用效果，评价结果的使用相当重要。国家科技主管部门应当制定约束和激励政策，对评价结果良好以上的项目，应当对项目依托单位和参与项目研究的个人进行奖励，以促进评价工作的有效实施，提高项目依托单位的积极性；对于评价结果不合格的项目依托单位，给予三年内不得申报此类项目的处罚；对于在科研经费使用中存在严重问题、浪费国家资源的直接责任人，给予相应的惩处。

总之，高校科研经费管理具有使用内容不确定性、目标多重性的特点，非企业追逐经济效益单一目标可比。因此高校管好、用好科研经费，实现“规范和效益”的管理目标，不但取决于国家对科研经费管理政策的“松绑”，创造宽松的管理环境和高校自身理顺管理体制、机制，正确处理各利益主体之间的关系，强化成本效益管理等措施，而且还要将设立科研服务机构、建立科研服务队伍、提供经费保障、完善科研服务信息化平台等科研服务体系作为实现管理目标的重要手段，增强高校服务于科技工作的能力，为加强科技服务工作添上浓重的一笔，使其成为实现高校科研经费管理目标的有力保证。

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