从池州平天湖看水上风景旅游区的安全监管问题

汪芳

摘 要：随着城乡群众生活水平的提高，风景旅游区的水上游乐项目方兴未艾。如何加强景区水域的安全监管，保障人民的生命财产安全，是摆在地方政府及海事机构面前的重要课题。本文以池州平天湖景区水域的安全监管为例，从机制、责任、作用、文化等方面提出海事人对这一热点、难点问题的观点和思路。

关键词：景区 水上旅游 安全 监管

平天湖位于安徽池州的市区东南部，境内支流齐山河、白洋河等在西边与之相连，自东北方汇入长江，水域面积11平方公里，相当于1.5倍的杭州西湖。

凭借开阔的水域优势，早在2004年，国家体育总局就看中了这个天然的水上运动场，当年举办了国际摩托艇大赛，后又被国家体育总局定为水上运动中心训练基地。兼具秀美的湖区风光和上等的空气质量，平天湖被天文爱好者视为观察日、月全食的最佳场所之一。2014年全国十大“最美赏月地”网友投票中，“安徽池州平天湖”名列第三，当选“最美赏月地”。

随着声名远播，平天湖景区的水上运动游乐项目开始兴旺，水上快艇、自划橡皮艇、水上摩托、滑水、自划小木船、水上步行球及自驾艇等逐步引入景区，湖畔还建有游艇码头、亲水沙滩等。作为水资源丰富的水乡城市，池州的九华天池、升金湖等景区也相继开辟了游船、餐饮船等项目，水上安全监管压力陡然加大。作为水运综合执法部门，如何突破传统的思维定势，履行好海事机构的管理职能，更好地服务水上旅游经济的发展，为群众安全旅游保驾护航，是海事人面临的全新课题。

综合治理 建立安全联动机制

水上风景旅游区的安全涉及部门较多，牵涉旅游、水利、渔业、海事、安监、城管等部门，相关部门应在地方政府统一领导下，各司其责，精诚协作，共同搭建水上风景旅游区安全管理合作平台。地方政府应建立水上风景旅游区安全联席会议制度，职能部门分工分级管理，实现对本地水上风景旅游区安全的综合监管。以平天湖为例，可着力构建五种机制：

协调机制。地方政府在平天湖管委会基础上，扩大管辖范围，建立平天湖安全管理协调委员会，指定专人负责水上风景旅游区安全管理工作，牵头各职能部门定期召开安全例会，分析安全生产形势，起草有关安全生产规章制度，通报安全生产状况，交流安全管理经验。

督查机制。各职能部门经常性对所属机构进行自查，水上景区安全管理协调委员会不定期对水上景区安全工作情况进行督查，及时整改发现的问题和隐患。

通报机制。各有关部门有责任把水上景区安全监督中发现的问题，主动通报给属地相关部门，有关部门结合各自职责，落实事故隐患整改措施，并将整改情况及时反馈给水上景区安全协调委。

责任机制。行政审批中，各有关部门有责任认真审查申报单位和项目的安全生产条件，督促其实现安全生产标准化，对已通过安全许可的单位和项目强化其安全营运的动态检查。

奖惩机制。水上景区安全管理协调委员会适时通报水上风景旅游各景点安全情况，表彰先进，对安全工作不负责，造成不良后果的单位和个人予以通报批评，并提出查处建议。对违法造成重大事故的，由相关部门依法追究责任。

突出重点 落实安全主体责任

涉水旅游人命关天，实践证明，只要严格贯彻国家安全生产法规，落实好企业安全生产主体责任，坚持“管生产必须管安全”的原则，就能实现安全工作的全员、全过程、全方位、全天候管理。

为落实企业的安全主体责任，景区的水上游乐项目必须实行公司化经营。原则上个体船舶不得参加水上旅游营运，必须纳入公司化运行管理体系。这方面，平天湖积累了较丰富的经验，水域的所有水上旅游项目均由池州水世界国际游艇俱乐部有限公司统一开发管理，旅游及海事等部门对其依法监管。该公司自2007年开业以来，对平天湖水域的安全管理一直保持平稳态势。水上旅游项目经营单位可借鉴平天湖的旅游管理经验，以公司化管理为主要抓手，提高安全自主化水平，具体应做到：

落实责任。严格执行有关法律法规，公司对水上景区旅游船（艇）、游乐设施的安全生产和环境保护负直接责任。

健全制度。公司应制定安全生产规章制度和相关操作规程；编制切实可行的水上景区突发事件应急预案，定期开展水上搜救演习；设置安全机构和配备专职安全员；从业人员必须经过安全生产教育培训，合格后方能上岗。在景区水域可造成危害的重点区域应当设置醒目标志，救生设备必须配备齐全。不同的水上娱乐项目划定不同的专门水域，所经营的旅游船（艇）、游乐设备设施，应符合有关有关国家标准或者行业标准的要求。

源头控制。经营单位应建立旅游船艇安全营运和防污染管理体系来保障航行安全，保护水域清洁。营运的旅游船（艇）持有效的船检证书，船员持有效的船员适任证书和特培证书，水上浮动设施、码头设施符合安全技术规范要求。按船客位配备救生衣（圈），严禁超员超载。

加大宣传。水上导游人员应强化责任意识，及时向游客介绍救生设备设施的位置、使用及自救方法等，所有经营的旅游船（艇），经营单位须为游客投保游客意外伤害险和第三者责任险。

定期安检。经常开展公司内部的安全生产大检查，对主管部门和安监、公安、海事等部门的安全监督检查积极接受和配合，及时整改到位监督部门提出的安全整改意见。

各司其职 发挥各方职能作用

水上风景旅游区的安全管理应保持常态化，做到未雨绸缪、常抓不懈，在“超前管理”、“细节管理”和“可控、在控、能控”上做文章。

水上旅游景区的渡口码头设立需征求地方海事部门的意见并经县级以上地方人民政府审批。地方海事部门应积极履行旅游（客）运输企业准入审批，加强对水上风景区有旅游船（艇）的公司安全体系审核，严格对旅游船（艇）的检验、发证，旅游船（艇）船员的特殊培训、考试发证等职责。同时，地方海事部门还要建立源头检查制度，以动静态检查严把船舶适航、船员适任关。建立巡航制度，针对船舶集散地及弯曲航道等重点航段加强巡航。建立应急值守制度，畅通12395水上搜救电话，妥善处置水上突发事件。灾害天气提前发布预警信息，开辟避风停泊区，提高船舶的减灾、避灾和自救能力。建立新船下水申报及重点船舶护航制度，对特殊游客、船舶实行引航护航。重点时段加强安全监管，根据当地的季节气候特点，因地制宜开展水上安全检查，不断完善重点时段安全监管。建立环保优先制度，多形式、多渠道向船员、游客宣传防治水污染的重要意义，安装船舶防污染设备，制止游客的随意抛洒垃圾等不文明行为，加大旅游船舶污染防控力度。

此外，安监、渔业、水利、公安、城管等部门亦应根据分工，切实履行各自职能，确保各方安全管理职责的落实到位。

弘扬安全文化 营造景区良好环境

安全是旅游的生命，水上风景旅游区应坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的安全方针，在地方政府的正确领导下积极为水上旅游经济发展创造安全、和谐、稳定的环境。

强化大局意识。各职能部门、经营单位应牢固树立安全一盘棋思想，树立“安全创造效益、维护稳定、促进发展”的安全工作价值观，把安全生产作为新常态下转方式、调结构、稳增长的重要举措来抓紧抓实。

强化危机意识。在落实企业安全主体责任的基础上，加大对游客、船员、经营人（单位）的安全意识教育，变“要我安全”为“我要安全”。加大投入，改善景点的安全设施和环境。为保障水域的通航安全，漂流等业务不得在通航水域开展。对于景区船舶与游泳在同一个区域进行的，必须划分区域，设置隔离带，设立深水区与浅水区标志。

强化创新意识。要应用科技手段，提升监管水平，以信息化建设为抓手，加快整合有限的监管资源。建立全市海事监控中心和水上政务信息平台，整合信息资源，实现应急信息的综合快速查询，辅助制定水上搜救方案，实现与事件现场、关联部门单位的及时通信联络和协调指挥，提高水上搜救应急的精确性和有效性。对进入湖区的旅游船舶，强制配备VHF（甚高频无线电话）或GPS（全球定位系统）等设备，实现对景区的全方位视频监控。水上政务信息平台及时提供水文气象等各种信息服务，建立全方位覆盖、全天候运行、快速反映的水上安全监督管理体系。

（作者单位：池州市港航管理（地方海事）局）