中国国企向制度反腐新阶段迈进

李锦

为什么在中央纪委巡视央企的两年中，国企会连续出现重大腐败案件？为什么长期以来的国有企业改革未能有效遏制这些腐败行为，反而表现出愈演愈烈之势？国有企业在与市场经济体制融合过程中，要采取哪些基本对策来加强反腐倡廉建设？深入研究与回答这些问题，是国企改革无法回避的。

9月13日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。在这个主体文件发布前，6月5日先行公布了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），以及关于加强监管防止国有资产流失的文件，后面还有公司治理与董事会建设等文件。这些文件都对国企反腐败问题予以制度规定，是对国企改革的保障。显示出改革未动，保障先行的特色。

然而，有人提出，既然搞现代企业制度，中国企业就应当与外国企业接轨，外国企业没有党组织也能搞好，企业不设党组织，可以降低管理成本。这是脱离实际的思维方式，是离开中国国情，照搬照抄西方企业的做法。对此，《指导意见》给予明确回答，第六章专门阐述了加强监管防止国有资产流失问题，第七章专门阐述了党的领导与国企反腐败问题。理解系列文件，有助于消除误解、统一观念、深化认识，自觉推动国企向制度反腐新阶段迈进。

国企腐败的严峻形势呼唤加强党的领导、制定反腐败制度

十八大以来，党中央高度重视反腐败和党风廉政建设，持续保持惩治腐败的高压态势。2015年中央第一轮巡视后已将全部反馈情况向社会公示，能源、建设投资、机械与制造、电信等权力集中、资金密集、资源丰富的国有企业已成为腐败高发区。十八大以来，仅“老虎”级国企高管便有7人“落马”，国企腐败的严重性可见一斑。

今年中央第二轮“巡视清单”公布完毕，同时也标志着中央巡视对55家央企实现了全覆盖。从巡视、审计、信访反映的问题以及审查案例引出的问题线索看，國有企业在管党治党、党风廉政建设上存在一些普遍性问题，有的问题相当突出。有的企业党委负责人不履行党要管党、从严治党职责，党组织没能发挥战斗堡垒作用;有的利用手中权力在资产资源交易中贵买贱卖，采购招投标违规谋利，家属子女靠山吃山、谋取私利;有的国企负责人对中央八项规定精神置若罔闻，“四风”问题禁而不绝。种种情况表明，党的观念淡漠，主体责任不落实，是产生问题的总病根。

在上一轮巡视中就凸显的“利益输送”问题，在本轮巡视反馈中仍然是高频词，且此次被巡视的17家央企均被点名。下一步巡视重点转向金融国企，因为金融行业国有资产流失速度更快、数目更大，对实体经济影响也更大。

国企改革系列文件制定是与纪检巡视同时进行的，对于制度反腐予以高度重视。《指导意见》中专门设一章，要求强化监督防止国有资产流失，就是针对产权流动过程中的腐败现象。《指导意见》对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，建立常态化监督制度，都作出规定。在《指导意见》第24、25、26节里集中讲了加强和改进党对国有企业的领导问题，突出从严管党治党、反腐败问题。多个文件在消除国有企业发展弊端和反腐败问题上，出台了若干制度性的举措。

围绕国企权力腐败这个焦点进行制度设计

可以发现，国企改革系列文件反腐制度制定，基本上是围绕对“权力”遏制进行的。

权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。纵观古今中外，凡是腐化堕落的“公仆”，都是把“公权”变成了“私权”，最后被权力的虎口吞噬。比如，陈同海案、蒋洁敏涉案、中石油高管腐败案、中储粮窝案、中国移动腐败窝案等寻租腐败案，等等。这就提醒我们：国有企业的反腐倡廉，既要治“标”，更要治“本”。这个“治本”就是“治权”，着重在分好权、用好权、控好权上制定制度。故而，国有企业反腐倡廉的制度制定要围绕权力制衡展开，真正“把权力关进制度的笼子里”。

国企高管权力腐败，从规律上看，是体制造成的。

从外在体制看，由于国有企业从计划经济到市场经济的体制过渡还不成熟，计划经济的权力高度集中与市场经济和商品交换同时存在，这种体制的二元结构造成国企高管权力的滥用，是腐败的根源所在。加快市场经济体制改革，是我们的基本遵循。

从内在体制看，治理主体、治理客体并不清楚。官商勾结和腐败行为被发现的概率说明，出资人代表大权独占或者与职业经理人相互勾结大有人在。党组织和董事会毫无疑问是治理主体，经理层则是治理客体，二者不能混同。国企改革系列文件对改革的核心问题——经营权与所有权分开的重视，抓住了关键。

国企改革系列文件反腐制度的制定，围绕权力腐败这个焦点进行，有极强的针对性。习近平总书记在党的十八届三中全会报告中要求：“要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。”国企改革系列文件在构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系上下功夫，健全惩治和预防腐败体系，而最核心的就是强化权力制衡。《指导意见》提出，对于权力集中的领域和岗位，实行分事行权、分岗设权、分级授权，防止权力滥用。将国企推向市场，建立规范完善的现代企业制度，落实法人治理结构，使得股东会、董事会、经理层、监事会、职代会、党组织等机构各司其职，内外部监督互相配合协调。通过科学规范的企业运营制度，让国企高管不能腐;设计完善的薪酬激励和约束体系，让其不愿腐;继续加大反腐查处力度，让其不敢腐。这些制度建设目标，在一定程度上实现了。

推动国企反腐败进入制度建设新阶段

反腐不能只靠中央纪委巡视，巡视组走了怎么办？若想根治国有企业中的腐败问题，大力反腐的同时，更重要的是从根本上改革国有企业的运行机制和外部环境，真正扭转并清除国有企业存在的腐败隐患，这就是制度建设。

国企改革系列文件明确了制度反腐思路：一是形成科学有效的权力制约和协调机制;二是加强反腐败体制机制创新和制度保障;三是健全改进作风常态化制度。每个方面都突出了制度对于权力制衡的重要性。

《指导意见》明确划分党委、董事会、执行层、监事会、纪委以及各部门、单位和岗位的权限范围、基本职能，按照职权法定、权责一致的要求，锁定权力运行边界，从而让权力在既定的轨道、按既定的线路运行，形成不易腐败的保障机制。《指导意见》规定，董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，重点体现在坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，董事长、总经理分设是政企分开的重要一着，解决了监管的主客体问题。

《指导意见》强调必须筑牢企业内部监督、出资人监督、专项监督、社会舆论监督“四道防线”。高悬决策问责、监督问责“两把利剑”，建立高效顺畅的监督协同机制。同时把社会监管以单独一条列出，打造“阳光国企”。

针对当前对国有企业领导人员管理失之于宽、失之于软的问题，《若干意见》从教育、管理、监督三个方面明确提出了从严管理企业领导人员的具体内容、措施和要求。教育方面，明确要求要加强党性教育和道德教育、法治教育、警示教育。管理方面，《若干意见》提出要加大企业领导人员交流力度，董事长（未设立董事会企业的总经理）在同一职位任职超过3个任期，同时未来还能任满1个任期以上的，一般应当进行交流。从实践上看，今年以来，央企高管大规模地交流，是这种管理创新的结果。

构建不能腐的防范机制，不仅有赖于完备的制度体系，更要不断提高制度的执行力，强化制度的权威性与威慑力。国企改革系列文件，尤其强化权力行使的责任追究。《若干意见》提出既追究主体责任、监督责任，又严肃追究领导人员责任，使责任追究到具体人身上。《指导意见》规定“对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任。”对三种情况的渎职责任追究，是很严格的。